不断完善制度体系建设精选11篇
现如今，越来越多人会去使用制度，拟定制度的注意事项有许多，规章制度的制定程序关键是要保证制定出来的规章制度内容具有民主性和科学性。拟起规章制度来就毫无头绪？学而不思则罔，思而不学则殆，下面是细致的小编醉清风帮大家收集的11篇完善制度建设的相关文章，欢迎参考阅读。
【论文关键词】 城市建设 城市化进程 投融资难题 对策
近年来，我国市场经济体制不断的发展与完善，促进了我国城市经济的快速发展。在城市化进程中，投融资问题是影响城市化建设的一个主要因素。随着城市建设脚步的不断加快，对资金的需求也在不断的增长，而单纯的依靠政府建设资金是无法满足城市建设需要的，因此多方面拓宽投融资渠道，不断完善投融资体制是当前城市建设的首要问题。
1. 城市建设投融资的难题
1.1城市化建设成本增加
近年来，随着《城乡规划法》、《物权法》等相关法律法规的不断完善，以及房地产价格的大幅上涨，都会现代城市建设带来了巨大的压力。不断上涨的材料市场价格使得城市建设征地成本和拆迁费用不断增加。与此同时，国家也加强了对房地产市场的宏观调控力度，对于土地财政的抑制力度也在不断的增加，使得在城市建设过程中的土地价格不断上涨，城市建设的成本逐年增加。
1.2投融资体制的建设不够完善
当一部分建设资源的来源被切断，无法确保能够有新的融资方式进行及时的补充和取代。随着相关文件的不断出台，使得银监系统对于各个地方级融资平台也加大了清理的力度，而造成了城市建设中重要的融资平台受到严控的控制，银根紧缩造成了城市建设项目中的资金链条受到影响而发生断裂，而当前我国城市建设融资的创新实践仍然正在探索阶段，还没有形成有效的管理机制，所以使得城市建设的投融资发生了无法弥补的缺口。
1.3价格屏障对民间资本的注入产生障碍
目前，我国针对环境、民生等战略都进行了不断的调整和规划，其目的在于积极的为民间投资提供更多的机遇，使民间资本能够注入到城市基础设施建设和公共服务质量的提高方面，以此不断提高政府投资领域的市场化水平。然而，由于公共服务领域的价格不断上涨，同时受到通货压力的影响，政府开始对公共产品的价格进行控制，对于社会投资的回报率也受到影响，因此而造成了城市建设中，民间资本的引入受到了更大的阻碍。
1.4金融产品的创新不能适应经济发展的脚步
国家在“十一五”期间提出了建设两型社会、城乡统筹、低碳城市等新的国家战略，这些转变经济发展方式的整体战略导向在“十二五”期间将得到进一步推广，落实新战略，探索转型的城市建设需要配套相应的创新金融产品，但实际创新速度却远远跟不上转型的需求。
2. 应对城市建投融资难题的对策
当前，面对我国城市建设过程中投融资的难题，以新的理念引导机制的创新，缓解城市建设投融资过程中产生的难题，是当前我国城市建设中需要解决的首要问题。笔者认为可以从以下几个方面进行：
2.1积极开拓投融资渠道
第一，对于城市的土地进行有效的经营和管理，使城市建设的投融资渠道得到不断的深化。对土地的经营是城市经营的核心，因此，要不断完善城市规划，对城市经营和城市土地经营进行科学的管理，通过不断的储备、开发过程，实现对城市土地的宏观调控，并且给予科学的引导，促进我国城市土地利用结构的不断优化。第二，不断拓宽融资渠道。当前，我国城市建设正处在一个市场化的进程中，由于众多的企业参与到城市建设投资中，使得城市建设市场不断的完善，融资手段也不断的完善，而社会资金也成为了城市建设的主要资金来源，通过不断的丰富融资渠道、创新融资产品，如发行债券、股票等方式，来吸引社会资金在管理权和所有权上全面介入基础设施的投资、建设和营运，建立混合经营的城市建设融资体制。
2.2完善基础设施价格体系
对城市基础设施产品的价格进行有效的调整和管理是城市建设能够顺利实施的基本条件。社会资本作为城市建设中投资回报的一种，其需要与之相适应的产品和服务价格才能够顺利的实现。因此，引入资金的同时，必须要对基础设施的管理进行不断的改革，而改革的目标就是使产品与服务成为有偿使用，并且建立起与之相适应的价格体系。对于基础设施和服务的价格改革，应当是在社会资金引入之前或者是与社会资金的引入相同步而进行，在改革的过程中，市场价格是其主要的参考依据，而具体的价格则应当通过市场、企业以及政府和公众等多方面来共同完成指定。在对价格的制定过程中，要坚持以成本和微利水平作为基础，对于基础设施和服务的价格是否合理，企业有着一定的监督责任；而公众则可以通过适当的方式和程序对于不满意的价格提出否定意见；政府作为各方利益的监督者，其责任在于确保价格的制定以及价格体系的建设在一个公平、公正的环境下进行。
2.3完善城市建设投融资相关机制
第一，建立和健全负债预警机制，能够有效的防止由于盲目进行城市建设而造成的负债。通过对财务监控指标的动态监测和评估，对于城市建设投融资过程中可能产生的风险制定应急预案，建立起风险管理系统。同时，要加强对城市负债的有效管理，针对债务结构进行不断的优化，使城市负债融资成本得到有效的降低，能够有效的避免偿债风险。第二，对相关的资产证券化法律进行不断的完善。资产证券化是国外一种创新的品牌，其与我国现行法律存在着一些不能协调的问题，因此，在我国实施资产证券化还需要不断的完善相应的保障制度。我国应当在对当前的实践活动进行总结的同时，借鉴国外先进的经验，不断完善我国资产证券化体制，使我国相关机制的建设做到有法可依。第三，鼓励投资中介服务体系的建设和完善。当前我国仍然缺乏专业性很强的投资中介机构，而现有的机构在服务水平方面也有待于进一步的提升，因此，需要积极鼓励中介服务机构的培育和完善，使其不断发展壮大，服务于我国城市建设投融资工作的不断发展。
2.4推进城市建设投融资的市场化
市场化是当前市场经济体制的主要特征，而城市建设投融资的市场化是当前城市建设投融资体制改革的基本目标。对于城市基础设施建设的市场化是当前经营性城市发展的主要特征，因此对于城市建设投融资的市场化可以通过以下两方面进行：一方面要依据公共物品及外部性理论明确项目投融资的定位；另一方面，在项目招标和实施过程中要按市场化原则进行，引入市场竞争机制，提高投融资效率，优化资源配置，从而加快城市基础设施建设进程。
一、票据营业部内控体系存在的问题
（一）现有内部控制制度有待落实
目前票据营业部虽然也制定了大量的、系统的内部控制制度，但这些制度的实际落实情况却不容乐观，执行效果不尽人意。如对票面的审查只是机械地套用票面“审查标准”，而没有将不同承兑行对《票据法》和《支付结算办法》的不同理解考虑进去，直接导致票据逾期现象的发生；对票据跟单资料的审查和客户身份的验证，也只是按照相应的“审查标准”去执行，在一定程度上欠缺对“标准”的可操作性及合理性分析，对操作者来说重要的是收集齐“标准”所要求的资料，而无力或不去对资料的合理或真伪作出准确的判断，一旦出现问题将直接造成资金损失风险或法律风险。又如票据营业部的内部审计工作，不仅审计的频度不够，而且更是重形式、轻实质，对被审计部门的工作只是注重检查其留有的工作记录是否齐全，而不管其工作记录的合理性或真伪，也不对其记录背后的实质业务操作及其个性问题进行分析，更无力对其真正的内控执行情况及潜在的风险或机会作出正确的判断等。
（二）内部控制制度的制定落后于业务的发展
“制度先行于业务、程序先行于操作”是企业真正落实内部控制的管理理念，但在实际执行中这一理念却没有得到彻底的贯彻落实，内部控制制度的制定落后于业务的发展。岗位牵制与岗位责任不匹配的现象仍然存在，使得有职无责的人员因不需对业务操作后果进行负责而放松履职的审慎性，有责无职的人员则无力对业务操作后果进行负责，最终造成无人负责的混乱局面，严重影响业务的发展。如在票据的托收问题上，票据的买入与票据的到期托收往往是由不同岗位的人员来担任的，而对票据逾期率的考核结果则由票据买入人员独立承担，其结果就使得托收人员因无责可以不必对托收的结果格外重视，随之就会出现托收发错地址、托收逾期无人及时催收或催收力度不够的现象不断发生，而票据买入人员虽然要对托收结果负责，但却无法及时掌握托收状况，其最终结果则是托收逾期率得不到最有效的控制。这种程序落后于操作的现象直接造成了内部控制上的漏洞，给票据业务的健康发展埋下了隐患。
（三）内部控制体系的技术含量过低，信息沟通的渠道不畅
随着计算机技术的不断完善和发展，计算机日益作为业务处理的手段而被广泛应用。然而商业银行票据营业部的一些内部控制环节采用的还是人脑控制，而不是电脑控制。如我们日常的“公示信息”，就是操作人员按照“公示信息”的内容从上百张、上千张甚至上万张的票据当中查找出所要禁止买入或要特别关注的票据。如果“公示信息”的内容很少，只要操作员有足够的责任心，虽然工作效率较低，还是可以完成预期目标的。然而当“公示信息”的内容较多且公示期限各不相同时，问题就会出现了，即使责任心再强的操作员也可能会因为业务繁忙或所需记忆的东西太多而在执行中出现纰漏，这样就必然导致内控失效、风险发生。
日常各项内部控制政策都是自上而下的，而这些控制政策是通过操作员的具体操作执行的。票据营业部急需通过一个畅通的渠道与政策制定部门进行信息交流。如在票据托收过程中，我们通过对逾期票据的催收发现个别承兑行存在着恶意逃避承兑责任的现象。为避免造成新的潜在损失，我们应该适时控制或限制对该行所承兑票据的买入，而这些情况也许政策制定部门并不了解，操作员又无权自行控制或限制买入该行票据，其结果就使本应该控制住的风险得不到控制，直接加大了票据营业部经营的潜在损失。
（四）部分领域还存在内部控制盲点
根据内控制度的设计原理，企业的内部控制应该涵盖企业经营的各个方面，不能存在任何盲点，但目前票据营业部的内控制度覆盖面还不大，部分领域还存在盲点。如对商业秘密的保密方面，我们知道商业秘密大多是企业的核心技术或信息，是其占据市场有利地位的制胜武器，一旦泄密将会给企业带来巨大的损失甚至是毁灭性的打击。对票据营业部来说，拟执行的票据交易利率、已掌握的票据承兑行信息、交易客户的有关资料、拟进行的票据交易行为、内控技术与手段等都是商业秘密，都应该得到严格的保密。但目前票据营业部尚无商业秘密保护方面的具体控制措施及失密后的补救措施并对有关人员的奖惩制度；另外票据营业部目前的内部审计与内控评价也仅限于合规性审计，风险性审计尚未纳入其中；对利率风险的控制制度和评价标准等也是一片空白。
（五）内部控制的前瞻性研究不足
目前票据营业部的内部控制与评价体系多是沿用金融系统全行性的内部控制与评价体系，部分控制政策或制度及其评价标准并不完全适合于票据营业部，一些具有票据专营机构特点的控制政策、制度、程序及评价标准并没有融入到票据营业部的内控体系之中，且票据营业部在内部控制的前瞻性研究方面投入略显不足，完全适合票据专营机构的内控体系尚未形成。
二、加强和完善票据营业部内控体系建设的几点建议
鉴于上述问题的存在，加强内部控制研究、完善内部控制体系已迫在眉睫。笔者认为，应从如下方面入手，以建立适合票据专营机构的、更为完善的内部控制体系。
（一）建立有效的、切实可行的内部控制评价和考核机制，使各项内控制度真正落到实处
在各种政策、制度、办法等的制定过程中，应将办理票据业务所处的外部环境、管理层所预期的管理目标、经营层所面临的经营压力、操作层所能够达到的可操作程度等综合地加以研究、分析，使制定出的内部控制方法切实可行、内部控制评价标准客观、公正。体现在票据营业部就是要对现有的票据业务管理制度、办法、措施、程序等进行认真研究、归纳和梳理，对现有制度进行重新整合，在加强调查研究的基础上建立分类科学、内容全面的内控制度体系，制定出适合票据业务健康发展的操作程序，从技术上量化风险，从制度上控制风险，激发起员工的内控意识，提高其执行制度的自觉性，从根本上化解管理层与经营层及操作层的矛盾，真正形成从管理中出效益、以管理促经营的良好局面。
（二）完善票据营业部的业务流程
我们应对现有的业务岗位进行认真的分析、研究，合理划分岗位职责，使每一个岗位的职与责做到合理匹配。只有这样才能充分调动各岗位的工作责任心，使其真正做到尽职尽责。如在票据的托收问题上我们应该尽快制定出一个办法以合理划分票据买入人员与票据托收人员对票据逾期的责任，即票据买入人员应对票据所蕴涵的潜在信用风险负全部责任，票据托收人员应对所托收票据的管理负全部责任，确保票据准确、及时地送达承兑人处，对于到期日款项没有划回的票据要及时进行催收，对于超过正常解付期而仍未能收回票款的票据，票据托收人员应在正常解付期末营业终了后及时将未能解付票据的情况通知相应的票据买入人员，由票据买入人员承担催收责任，同时票据托收人员还应将上述票据的回收情况及时通知票据买入人员。这样就可以避免职、责不匹配或相应管理办法欠缺所造成的相互推诿和工作效率低下的问题。
另外，笔者认为，我们现有的一些操作方式应该有所改善，不管是业务处理流程还是账务处理手续，都要尽量简化客户的处理手续，除非不得已，不要因票据营业部内部的业务改革或流程变更而增加客户的手续；与此同时我们还要注意票据营业部内部的任何业务处理流程或手续都不应该与其上一级规章、制度、法规、法律等相抵触等。我们只有将这些细节问题处理妥当，才能做到既严密了内部控制，又不因我们内部管理问题而给客户带来不必要的麻烦，这样一来既赢得了客户，也有利于票据营业部声誉的提高。
一、进一步挖掘潜力，积极转变经济增长方式，实现区域经济又好又快发展
我们坚持把科学发展、加快发展作为首要任务，促进经济结构调整和优化产业布局，继续实施项目带动战略，大力发展第三产业，以全面实施小寨商圈开发改造为抓手，以项目促特色街区开发，以特色街区带动小寨商圈发展，培育新的经济增长点，努力实现经济又好又快发展。
着力打造“小寨商圈”。进一步完善小寨商圈开发改造规划方案，制定科学、具体、可操作性强的小寨商圈开发改造实施方案。按照“重点先行，局部突破，逐步推广”的工作原则，抓住地铁二号线出入口建设的契机，强力推进以小寨十字等8个城市干道交叉口为开发重点的区域改造，逐步形成几个核心区域和主力店。启动以商贸业、综合商务服务为主体业态的西部时代商业大道—长安南路，以餐饮展示为主题的陕西特色餐饮一条街—兴善寺东街和品牌服装主题店、特色店集中的风尚星光大道—小寨东、西路的开发建设工作，着力提升这一区域商用楼宇、停车场所、人行道和绿化休闲景观等基础设施的档次和品位，努力营造商业氛围更加浓郁、商业环境更加优越的都市新中心。进一步加快重点项目建设进度，促使长安大学综合楼、小寨工人文化宫、小寨饭店改造、*大书房等一批带动效应明显的重点项目建成投运，形成消费、投资协调拉动的增长格局，不断增强区域经济综合实力和可持续发展能力。
大力发展旅游经济。围绕“历史文化”和“自然生态”两大主题，加大旅游资源开发力度。结合小寨商圈开发改造，加快兴善寺佛文化旅游街区的保护与开发。积极培育汉杜陵历史生态旅游品牌，进一步完善区域发展规划，加快基础设施建设步伐，大力发展餐饮、住宿、娱乐等旅游配套产业，将万亩都市森林周边逐步建成“一心、六园区”的生态旅游产业体系。充分挖掘青龙寺唐乐游原历史文化旅游资源，启动青龙寺周边区域开发，形成新的增长空间，进一步激发经济潜能，促进区域经济多元化发展。
不断提升开放型经济发展水平。坚持内外并举，立足区域实际，切实抓好大型商贸文化项目、旅游配套产业的招商引资工作，抓好小寨十字、电视塔周边等重点区块的招商引资，进一步提高招商引资质量和水平。整合招商资源，组建招商团队，提升专业化水平。不断创新招商引资方式，采取产业链招商、二次招商等多种方式，实现从传统的一般性号召式的招商向更深层次的招商转变。以建设服务型政府目标，继续优化招商引资软环境，强化项目责任管理和跟踪服务，继续实行重点项目执法监督机制，规范行政执法。建立健全招商资源库和项目管理库，进一步完善招商项目管理机制，实现招商资源共享和项目动态管理。借鉴其它区县的成功经验，建立招商引资激励机制和服务体系，研究出台鼓励引荐外商投资的奖励办法，建立外商投资项目免费服务等制度，落实各项鼓励政策，提高项目合同履约率和资金到位率。完善区街招商考评管理机制，努力形成政府推动、企业主导、社会力量广泛参与的招商引资工作新格局。
二、全力支持开发区建设，完善长效合作机制，推动*区与“三区”相互融合，共同发展
加快“四区两基地”发展，是全市发展的大局，是推动我区加快发展的强大现实力量。我们将在“优势互补、共建共赢”理念的指导下，全力支持“三区”建设，在项目开发、城市建设和管理、社会发展等方面不断加强相互融合，努力开创共同发展的新局面。
全力保障建设环境，推进“三区”加快发展。配合做好“三区”征地拆迁工作，为开发区加快建设创造条件。支持高新区加快大型科技工业项目建设，配合曲江新区办理欢乐世界项目土地审批手续，促其尽快启动建设。加快长延堡工业园拆迁步伐，创造良好建设环境，推动曲江国际会展中心园区全面启动。协调浐灞生态区加快高绕桥以南基础设施建设，推动“三区”进一步做大做强。
加快安置新村建设，协调解决遗留问题，最大限度地保证群众的现实利益。积极探索解决被征地农民医疗、养老、就业等社会保障问题的新途径，加快生活依托地开发步伐，解除失地群众的后顾之忧。
加强与开发区的战略合作，增进融合，共同开发。明年，我们将创新发展理念，转变管理体制，引入曲江新区的开发力量，以文化产业开发理念为先导，以组织大型城市运营商参与土地一级开发为主导，以“整体拆迁，整体建设，集中安置”为保障，深度介入青龙寺周边区域和东八里村及周边区域实施开发改造，建→←设集文化、旅游、商贸、居住、休闲服务为一体，具有现代人文精神的城市景观新区，全面提升这一区域的文化、旅游和城市价值。同时，不断宽工作领域，搭建平台，设计载体，实现与三区在经济、社会、文化等各领域的融合，形成发展合力。积极探索与开发区的协作机制、互动机制，加快优势产业、配套产业发展，形成合理的区域分工和产业互补效应，推动区域经济加快发展。
三、加强城市建设与管理，不断提升城市品位
我们将始终坚持建设与管理并举，数量与质量并重的原则，紧紧围绕“四城联创”的目标，全力推进城市景观街区建设，加快基础设施建设步伐，加快推进城市管理体制改革，创新管理理念，全面提升城市建设和管理水平。
大力推进景观街区建设。把远期控制和近期实施结合起来，提高规划档次，增强操作性，在整个区域尤其是重要节点形成特色和亮点。积极调整工作思路，充分调动和发挥市区街三级的积极性，完善规划审定、相关补贴补助政策的制定和落实，建立良好的上下互动机制。高标准做好规划设计，再启动一批主干道路的建设工作。
不断完善城市基础设施。全力配合地铁二号线、城市三环两项全市重点建设项目，努力营造最佳施工环境，加快推动三个地铁站点拆迁进度。充分发挥区级融资平台的作用，着力突破资金瓶颈制约，加快推进富裕路、东仪路延伸段、朱雀大街南延伸段、公园南路等市政道路建设，实现在西部、东部和南部与三环路的多点对接。结合地铁建设，实施纬零街、青松路、小寨东西路等段面改造工程。再新建一批背街小巷，打通一批断头路，不断完善城市功能。
全方位加强生态环境建设。继续实施“大绿大水”工程，抓好绿地广场建设，推进拆墙透绿工程，积极配合和支持曲江新区加快曲江南湖建设。以增加万亩都市森林景观效果为重点，制定和实施新的生态林补偿及平衡机制，鼓励企业加快林区苗木升级换代，努力打造与汉杜陵历史文化风貌相协调的都市森林新景观。加快建设资源节约型、环境友好型城区，全面完成节能降耗任务，加快推进资源综合利用工作。加大环境保护力度，积极实施水源地和大气环境治理工作，大力开展重点污染行业和企业的环境整治，确保区域总体环境质量达到全市平均水平，不断改善城乡人居环境。
攻坚克难，确保顺利通过国家创卫考核。我们将按照全市的统一部署，针对我区在技术考核中发现的问题，集中力量抓好整改。要切实完善长效管理机制，继续加大以“六小”、集贸市场、城中村等为重点的专项整治工作力度，不断巩固创卫工作成果，全力做好创卫收尾和迎检的各项工作，为*一举通过行政考核、顺利成为国家卫生城市做出新的贡献。
创新机制，努力实现城市管理新突破。加快城市管理工作市场化步伐，充分发挥政府监管作用，全面实施已启动的11条道路保洁市场化运作，并在全区逐步推开，积极开展园林绿化市场化运作试点工作，引入竞争机制，提高管理效能。进一步完善和落实城中村、社区市容规范化管理办法，不断改善城乡面貌。继续加大投入力度，更新、添置一批市容环卫设施，加快保洁员公寓建设。以创建全市城管执法示范区为目标，深入开展取缔占道经营、拆除违章建筑等专项整治活动。认真贯彻全市城市管理工作会议精神，加快推进城市管理体制改革，充分发挥区级政府管理职能，落实城市管理责任，不断提高城市管理的效率和水平。积极推进城管数字化、科学化，着力打造“数字化”城管，建成*城管监控指挥中心，建立健全数字化城市管理配套制度，实现城市管理信息资源共享。
四、推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展
按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，坚持区别对待、分类指导，加快城中村改造步伐，全面改善农村生产生活条件，促进城乡一体化，稳步推进社会主义新农村建设的各项工作。
稳步推进城中村改造。明年，我们将按照“政府主导、科学规划、统一策划、统一招商”的新模式，加强组织引导和监管，积极稳妥地推进改造工作。对改造的重点村进行统一策划，作为招商项目进行包装、推介，通过市场运作，加快项目引进步伐，扩大改造范围。加快已启动改造村的工作进度，启动双桥头村、延北村、南窑头村、八里村、木塔寨等11个村的改造工作，再拆除25万平方米的旧村，完成郝家村、西三爻村、西三爻堡村的整村拆除任务，新建面积30万平方米。全力做好二府庄村、郝家村已签约项目的落实工作，全面推进已动工建设9个村的无形改造工作。加强对未列入市区改造计划的城中村的监管，采取有力措施，严格控制乱搭乱建，非法建造、出售安置楼的行为，确保城中村改造规范、有序推进。
加强农村基础设施建设。坚持基础设施向农村延伸，各项投入向农村倾斜，社会公共服务向农村覆盖，不断加强农村基础设施建设，不断改善群众生产生活条件。明年，我们将对自建道路雁引路全段的进行修整，铺设排水设施，并对道路两侧进行绿化美化。以辖区东、西部的农村道路为重点，进一步完善农村路网。完成鱼化寨九村排水工程的剩余3个村的排水工程建设。结合城市三环路建设，对沿线各村排水进行统一规划，重点编制曲江地区农村排水工程规划，完成与三环以内排水管网的对接。建立农村人饮水质检测制度，年内新建、改建农村饮水设施6处，确保农村群众饮水安全。切实加强农村基层文化、公共体育设施建设，加快推进农村全民健身活动，进一步丰富农民文化生活，不断提升农村文明程度。
深化农业产业结构调整。结合汉杜陵发展规划的实施，在东部地区大力发展都市农业。以汉唐牡丹园、世园花卉苗木繁育基地等项目为重点，积极发展精品农业园区。继续做大做强绿叶花卉、西晁花卉示范园等项目，不断打造我区精品农业的亮点。以浐河、万亩都市森林、雁翔路、雁环路为重点，继续抓好休闲观光示范村的建设。抓紧启动三兆村农家乐一条街建设项目，全面改善基础设施，增强景观效果。对金滹沱休闲观光村现有休闲观光基础设施进行改造，完成村庄绿化和景观化改造，力争3月正式营业。以市民自助菜园为主题，加大马腾空休闲观光示范村的基础设施及生态环境建设力度，争取在5月份开园。
五、全面加强以改善民生为重点的社会建设，不断提高公共服务水平
我们将更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。
坚持教育优先发展。认真落实义务教育经费保障机制各项措施，切实做好“两免一补”工作。合理整合、配置区域教育资源，做好学校布局调整。重点抓好北池头小学、曲江池小学、甘家寨小学、东三爻小学的迁建工作。加大教育投入，对辖区部分学校实施教学楼建设、微机教室、操场硬化、旱厕改造等基础工程，全面提升学校办学条件。全力做好中央、省市企业办校移交接受的后续工作，充分发挥教育资源效用。高度重视职业教育，全面完成*区职教中心建设工作。完善骨干教师培养和引进机制，提高教育队伍素质。
加快公共卫生事业发展。筹资740余万元，深入推行新型农村合作医疗制度，扩大新合疗定点医疗范围，进一步加大对定点医院的监督管理，规范新型合作医疗基金运作，促其步入良性运行轨道。加快基层公共卫生服务设施建设，年内完成电子城、等驾坡社区卫生服务中心建设。深化公共卫生应急体系建设，重视发展城市社区卫生服务，加强重大传染病的防治。继续加大打击非法行医力度，确保群众就医安全。按照市上的统一部署，积极组建食品药品监督管理部门，强化食品药品安全监管。深化人口计生工作综合改革，稳定低生育水平，开创计生工作新局面。
千方百计扩大就业。坚持将就业再就业工作作为一项事关发展大局的“民心工程”来抓，积极挖掘和开发就业岗位，扎实推进城乡统筹就业。加强劳动职业技能培训，着力改善创业环境，推进全民创业，全面落实税费减免、社保补贴、小额贷款等新的就业扶持政策，鼓励和引导下岗失业人员灵活就业、自谋职业和自主创业。完善就业困难群众就业援助制度，及时帮助零就业家庭人员实现就业。进一步规范劳动力市场，加大劳动保障监察执法力度，维护劳动者合法权益。
切实加强社会保障工作。继续完善以养老、失业、医疗、工伤、生育保险五大险种为主要内容的社会保障体系，重点做好城镇居民医疗保险及农民工工伤保险工作，探索建立农村基本养老保险制度，不断扩大社会保险覆盖面。继续推进被征地人员养老保障，努力提高参保率。发挥区慈善会的作用，进一步完善新型社会救助体系。扎实做好城乡低保工作，加强和规范低保动态管理，切实做到应保尽保。积极开展社会捐助和帮扶活动，探索推行社会化居家养老服务。
[关键词]和谐社会；税收政策；社会建设
[中图分类号]G818.2
[文献标识码]A
[文章编号]1005-6432(2008)48-0104-02
构建社会主义和谐社会，是党中央从开创中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的一项重大战略任务。税收作为国家宏观调控的重要经济杠杆和财政收入的主要来源，在构建和谐社会的过程中起着举足轻重的作用。因此，应立足我国实际，进一步改革和完善当前我国税收制度，从而促进和谐社会建设。
1 税收在促进和谐社会建设中的作用
(1)促进产业结构的调整。调整和优化产业结构，实现经济增长方式的转变，是和谐社会的根本要求，国家可通过实行区别对待的税收政策，促使企业进行结构调整。对鼓励发展的行业、高新技术的资源节约型企业等实行税收优惠，减轻其税负；对限制发展的行业、高能耗、高污染的企业加重税负，提高生产要素的配置效率。
(2)为构建和谐社会提供物质保障。按照和谐社会的基本要求，政府要将义务教育扩大到全国、兴建各种公共设施、提供公共服务以及对生态环境的监控和治理，都必须以税收作为坚实的后盾。税收可以为构建社会主义和谐社会提供充足的财攻收入来源，为构建和谐社会提供物质保障。
(3)税收的再分配作用影响社会的和谐程度。构建和谐社会，要求个人收入分配要和谐，即要体现出收入分配的公正性和公平性。市场机制调节个人收入的初次分配，突出效率优势；政府通过再次分配手段调节个人收入分配，体现公平原则。政府的再分配，主要依托两个手段；一个是税收，一个是转移支付。向高收入者征税，并通过转移支付补贴给低收入者，可以缩小收入差距，增加社会公平度，税收对收入分配的调节力度直接影响社会的和谐程度。
2 当前我国税收制度与构建和谐社会的不协调之处
2．1 税收优惠政策不统一、不完整，导向作用不明显
我国现行的税收优惠主要是区域倾斜，没有体现产业政策。现行税收优惠政策散见于增值税、消费税、资源税、企业所得税等税种，根据每一税种自身的特点出台了若干优惠政策，但忽视了各税种之间的内在联系，有时一个税种少征，往往另一个税种又多征，形成各税种之间政策效力相互抵消；另外政策不完整，对一些应纳入征税范围的未纳入，一些应给予优惠的未给予，交易的节约政策、区域协调政策等也是一个空白。所以说，税收在调控手段上，没有很好地发挥税收鼓励自主创新和限制或淘汰落后产业方面的作用。
2．2 调节收入分配的力度不够，税收公平性不足
维护公平、公正是社会和谐的基础与前提。税收强调公平、效率、稳定经济三原则，其中公平应该放在首位。虽然效率是公平的基础，但是如果缺乏了公平的税收会导致企业和个人的积极性受到挫伤，导致社会矛盾的激化，使社会缺少动力和活力。现阶段，我国的个人收入分配还处于不和谐状态，这容易引发利益群体间的矛盾，加大社会的动荡程度。因此，应尽快调整税收政策，综合运用税收、财政、金融等手段，加大调节收入分配的力度，促进社会公平。
2．3 税制设计不科学，地方税体系不完善
一是现行不动产税制仍然是依据历史成本为计税依据，没有考虑市场价值而实行动态计征。二是征收范围仍然偏窄。我国现行的资源税并不是专门的环境保护税种，只是针对使用煤、石油、天然气、矿产品和盐等自然资源所获得的收益征收。三是个人所得税制度不够完善，在调节个人收入差距方面的作用非常有限。四是由于地方税体系不完善，地方税收的聚财增收功能未能充分发挥，分税制将75％的增值税和全部的消费税划归中央，把以第三产业为主要税源的营业税划归地方，而经济落后地区往往第三产业不发达，营业税税源极为有限，这就造成了地方税收收入不足，财政困难。
2．4 税收立法，执法水平不高，税收信用缺失
一是税收立法、执法层次不高，目前，税务机关的执法依据除全国人大和国务院出台的法律和行政法规外，大多是来自财政部、国家税务总局和海关总署的行政规章和规范性文件，立法比较分散，相互之间容易产生冲突，有损税法的权威性和统一性，对调节城乡经济不利，税收的权威性和严肃性难以保证。二是有关税收的行政执法不健全，造成行政执法规范性差、随意性大，税务机关缺乏有效监督，预算缺乏硬性约束，拨付不透明，支出效率低下且浪费巨大，直接影响了治税的质量。三是税收信用缺失，目前，我国税收领域仍然存在许多信用状况不佳的现象。在征税部门方面，一些税务干部没有摆正位置，态度傲慢冷漠。有的地方政府干预执法，越权审批减免税，严重影响了税收公正执法。
3 完善我国税收制度，促进和谐社会建设
3．1 强化税收收入分配功能
一是完善个人所得税制，调节个人收入分配。个人所得税制模式分为分类税制、分类与综合相结合、综合税制三类，最能体现税收合理性和公平性的是综合税制模式。但是立足我国实际，应实行分类与综合相结合的所得税制，再逐步向综合税制过渡。二是开征社会保障税。开征社会保障税，是为了解决失业人员、退休人员资金的重大举措。三是适时开征遗产税与赠与税，抑制贫富两级分化，鼓励投资，促进资本流动。
3．2 实施可持续发展的税收政策
一是制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源的税收优惠政策，发展循环经济。在税制设计和税收政策的制定上，要特别注重人均资源占有量较少和生态环境比较脆弱的国情，建设低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环、可持续的国民经济体系。二是开征环境保护税。将现行的排污、水污染、大气污染等收费制度改为征收环境保护税，建立起独立的环境保护税种，既唤起社会对环境保护的重视，又能充分发挥税收对环保工作的促进作用。三是改革资源税，促进资源的合理开发和利用。四是扩大消费税的课征范围，把资源消耗量大、导致环境污染严重的消费品和消费行为，列入消费税的征收范围。
现代教育坚持生本教育，强调学生是学习的主体，只能充分发挥他们的主体作用，突出其自主性，而培养学生自主性最有效的途径就是开展自主管理。我们乡镇小学亦应根据时代脚步，深入推进自主管理实践，培养学生的自主行为习惯，提高他们的自主管理能力。那么，我们该如何培养小学生的自主管理能力呢？根据我们的实践探索，可以从以下几个方面人手。
一、创设自主管理人文环境
近朱者赤，近墨者黑。环境对人的成长非常重要，它虽无形，但直接影响着人的思想和行为。我们要想方设法在学校的环境建设中融入学生自主管理元素，对学生潜移默化，形成自主管理价值观。每周升旗时的国旗下讲话、班会、晨会、板报、校园广播都是我们进行渗透自主管理元素的有效途径，可以通过评选自主管理小明星，在校园宣传自主管理的优秀典型事迹，让学生在自主管理方面体会到荣誉感，形成自主光荣的意识。另外，我们要充分利用教室走廊、楼梯等场所张贴“自主出能行”“自主文明就餐，快乐健康成长”“上下楼梯脚步轻，自觉文明靠右行”等具有鲜明自主管理特色的标语。通过这些标语提醒学生时刻牢记要自主管理，激发自主管理意识，培养自主管理习惯。
二、完善自主管理相关规章制度
制度是行为的保证，要实行自主管理首先要建立和完善学校的各项规章制度，做到有章可循。学校相关部门可以根据校情和学情，充分听取学生意见，讨论制定《班级自主管理岗位设置规定》《学校学生自主管理值周规定》等制度，讨论制定的时候一定要充分发挥学生的主体作用，广泛听取学生代表意见，绝不能由学校老师包办，因橹挥械毖生积极参与制定时，他们才是自主管理的参与者与执行者，才会在执行的过程中自觉地把权力转化成义务，才会真正明白自己应该做什么，不应该做什么，进而真正实现规范、高效的自主管理。
三、建立健全班级自主管理岗位
这里的岗位设置是指在生本理念下，根据小学生的个性特点进行的岗位设置，具体管理工作落实到个人，以期培养其习惯，提高其能力，从而形成一种品质。如“多媒体监督员”负责班级多媒体的使用时按正确步骤开机，鼠标键盘轻轻敲击，以免损坏相关设备；“课桌整洁监督员”负责随时检查学生课桌上的物品摆放是否整齐，桌凳是否干净有序；“班级纪律监督员”负责监督班级同学遵守校纪班规。各位监督员各司其职，班级所有同学全员在岗尽责，在服务于同学时，也锻炼了自己。
班主任在指导班级学生如何当好小主人时，要注意建立开放、民主、和谐的氛围，开动脑筋，尽力设置好班级管理岗位，让每个学生都有机会参与到班级管理。还可设立“学生班主任”岗位，班级学生轮流安排当一天“班主任”，在当“班主任”的这天，“学生班主任”要协助老师组织全班同学参加各类活动，督促各位监督员开展工作，做好记录、评比、总结工作。
实行岗位负责制使得班级管理网络化、层次化，班级的每一项工作都有专人负责，每人都有事做，每事都有人做，有利于形成良好的班级风貌。
四、构建多元化自主管理评价体系
为了促进学生的发展，我们尝试采取学生自评、同学互评、教师帮评相结合的多元化评价体系，提高学生自主管理的主动性。关于“自主管理小明星”的评比，对于小学生来说，榜样的力量是巨大的，小学生天生有模仿的爱好，学生身边的榜样对于学生来说有很好的正面教育作用。我们首先在各班级中展开“劳动之星”“学习之星”“纪律之星”等小明星的评选，每班根据自主管理岗位的设置，评选好各类小明星，逐周公布，每月根据累积排名上报学校作为校级“自主管理小明星”候选人，学校制作好相关宣传海报进行校园宣传，组织候选人参加演讲等活动，层层筛选，评选出校级“自主管理小明星”，学校对这些小明星进行奖励。通过这些小明星在学校形成了自主管理氛围，培养了学生的自主管理意识，推动了学校自主管理工作的更好开展。另外，我们还制定了“快乐成长红绿灯反馈表”，在学生的自主管理评价体系中引入了交通信号灯“红、黄、绿”三色，引导学生辨析自己的行为正确与否，三色信号的反馈使得学生及时发现自己的不足，引导学生进行反思与改进，通过长期的坚持，在潜移默化的过程中，学生的自主管理意识和自主管理能力大大提高。
【关键词】循环经济 制度建设 完善
一、循环经济与制度建设
循环经济（Recycling Economy）一词最早由美国经济学家鲍尔丁在20世纪60年代提出。所谓循环经济，是指在深刻认识资源消耗与环境污染之间关系的基础上，以提高资源利用与环境效率为目标，以资源节约和物质循环利用为手段，以市场机制为动力，在满足社会发展需要和经济上可行的前提下，实现资源效率最大化和环境污染最小化的一种经济发展模式。与传统的"大量生产、大量消费、大量废弃"的经济增长模式不同，循环经济放弃短期的表面物质追求，通过把废弃物开发为新的资源，最大限度地重复利用物质和能量，旨在系统地使经济中的总体资源增值，实现经济系统和自然生态系统的物质和谐循环。很显然，循环经济是一种高层次、高端化的经济发展模式，它必须以制度建设为基础，其整个过程都贯穿了对制度建设的依赖性。循环经济作为一种全新的经济模式，目前在国内的发展也只是停留在理论研究和试点的建设方面，没有在全社会推广开来。从国外发展循环经济的经验来看，制度建设是其推行的重要保障。而我国在制度的建设方面还很不完善，存在许多问题，需要对制度的探讨为循环经济的发展提供借鉴的建议。
二、制度的内涵与功能
随着经济的不断发展，传统的单纯以技术分析为基础的新古典经济理论已经无法为现实社会中的许多人类经济行为提供合理的解释，于是，制度的决定性作用开始为人们所认知。随着制度分析理论和新增长理论蔚然兴起，人们逐渐认识到制度安排和制度创新思想、人力资本和收益递增的思想是实现可持续发展的基本保证。许多经济学家吸收并利用了新制度经济学的分析方法，认识到若要有效地解决可持续发展问题，必须关注发展中的有关制度性因素，认为制度应是经济运行和发展的内生变量，有效的经济组织与制度安排对可持续发展起着无可替代的促进作用。制度经济学家对制度给出了不同的定义：制度学派的创始人凡勃伦把制度看作是“个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯”。康芒思认为制度是“集体行动控制个体行动的方式”，是“遵循同一规则的交易活动的集合”。新制度经济学关于制度的定义首先由舒尔茨提出，他为制度做了经典性的分类，将制度分为用于降低交易费用的制度、用于影响生产要素所有者之间配置风险的制度、用于提供职能组织与个人收入流之间的联系的制度、用于确立公共品和服务的生产与分配框架的制度等，并把制度定义为一种涉及社会、政治与经济的行为规则。诺思则以个人之间的市场交易行为为背景，认为制度就是“一个社会的游戏规则”，是“为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”从上述定义中可以看出，对制度的定义都围绕着“规则”一词进行，新制度经济学则更强调制度与人的动机、行为之间的内在联系。人们的任何社会经济活动都离不开制度，在一个有秩序的社会中，制度为人们提供了相互影响的框架。制度的重要特征就是通过各种正式或非正式的“规则”对组织中的个人实施奖励或制裁，从而对人的行为产生一定的激励或约束作用，因此可以通过制度来观察和理解人类的各种经济活动。关于制度的功能，经济学家也有不同的解释：威廉姆森认为制度的功能是降低交易成本；舒尔茨认为制度就是为经济提供服务；还有观点认为制度的功能是通过提供激励机制而使外部利益内部化。谭崇台认为，制度的重要功能就在于“塑造人们的思维与行为方式，提供并在某种程度上创造和扩散信息”，促成“社会共识或一般性的认识基础”从而减少不确定性和风险，帮助人们估计其他人可能的行为进而矫正自己的行为。”从循环经济的内在需求来看，制度的功能主要表现为以下几个方面：第一，为经济主体参与循环经济活动提供激励。第二，对经济主体不利于循环经济发展的行为提供约束，抑制环境不友好的机会主义倾向。第三，使外部性合理地内部化，将资源要素的投入和对环境的影响降到最低程度。第四，协调经济系统与生态环境系统的关系，实现经济、社会、环境的协调持续发展。
三、循环经济中的制度问题
制度是人类社会发展的产物。在中国，由于制度建设的滞后，对资源的掠夺式开发、使用、浪费，和为追逐高额利润而污染环境的行为，对我国经济增长带来巨大的副效应。因此，加快循环经济的制度建设就尤为迫切。根据诺思的描述，制度就是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为的道德伦理规范，其主旨在于约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。由此可以看出，制度是制约人的行为的一种准则。我国的资源浪费严重，环境不断恶化的一个重要原因就在于缺少一种制度制约人们的行为。循环经济的建立与完善需要制度作保障，没有完善的制度作基础，循环经济就根本不可能实现。随着循环经济的发展和推广，人们开始逐步认识到制度在其中的重要性。最早高度关注制度在经济活动中所起重要作用的是科斯，他创立了科斯定理，认为只要产权清晰，交易成本较低，经过有关当事人的自愿协商和谈判，就能导致一种有效率的结果。后来，阿尔钦、德姆赛茨、张五常及诺思等人通过对制度的发展创立了新制度经济学派。他们继承和发展了科斯的理论，认为交易成本的降低能带来经济效率的提高，而交易成本的降低，则有赖于合约（或制度）的建立与完善。威廉姆森通过对资本主义制度下的个人以及企业行为的研究，得出提高经济效率必先提高制度的效率，并且，随着经济活动的变迁，制度也应随之改变这一重要结论。到了诺思这一代则直接认定制度与制度变迁就是经济增长的一个重要控制变量。历史也不断证明：有效的制度能够促进经济效率的提高，不当的制度安排则会使经济发展举步维艰。现代制度经济学认为，制度不仅包括正式约束和实施机制，而且也包括非正式约束机制。制度是演进的，不断变迁的。制度演进中存在着较强的“路径依赖”，即制度的演进一旦走上某一条路径，就会沿着既定的路线和方向发展且会得到自我强化。推进循环经济的发展，技术创新和突破固然重要，但制度的制定与完善则更为重要。德国和日本是世界上最早提出并推进循环经济发展的国家，从这两个国家在促进循环经济发展的经验看，制度的制定与实施被视为其成功的最主要因素。如德国早在1986年起就先后颁布了《包装废弃物处理法》、《循环经济和废弃物管理法》和《循环经济法》等，通过一系列制度的制定与实施使废弃物从避免或减少产生到循环使用再到最终处置。另外针对不同的行业还专门制定了如《废旧电池处理规定》、《限制废车条例》、《饮料包装押金规定》等一系列措施来推进循环经济的发展。德国促进循环经济发展的实践，可为我国提供不少有益的、可资借鉴的经验。目前，我国尽管已经颁布了《清洁生产促进法》，创办了生态工业园区和开展了以循环经济为核心的生态省的试点和示范工作，但总体上说我国的循环经济体系尚未建立起来。从发达国家推进循环经济的经验来看，我国在促进循环经济发展的制度建设方面的欠缺就显得尤为突出。当前阻碍我国循环经济制度建设的因素主要有：其一，尚未形成适合我国循环经济发展的制度体系和运行机制。这是我国循环经济发展缓慢的根本原因。制度和机制的建立与完善是发展循环经济、走新型工业化道路的根本保障。不解决制度和机制问题，仍按传统的宏观经济管理方式去管理，而将对生态和资源的管理排除在外，循环经济的发展模式就无法建立。其二，旧制度路径依赖的存在。制度变迁存在着强烈的路径依赖，建立循环经济的新制度体系势必要遭到传统旧制度既得利益集团的阻挠。因此，循环经济的建立并不是一蹴而就的事情。其三，环境产权难以界定。为使外部环境和自然资源的成本内部化，十分有必要界定环境产权，但由于环境的特殊性决定其产权难以界定。另外在中国，由于环境产权的主体是国家，能不能以及如何将环境产权转让和交易是一个难题。
四、循环经济制度建设的思路与对策分析
发达国家循环经济的实践表明，要实现从传统经济到循环经济的转变，就必须进行相应的制度变革，要依靠制度建设来规范政府、企业、等循环经济主体的行为，实现经济、社会和环境的协调、可持续发展。但是，必须意识到，我国面临着与西方发达国家不同的发展背景，发达国家所具备的殖民地和全球生态资源背景，以及现实的资本、科技和人力资源优势；对于伴随着快速工业化而来的资源、环境和社会问题，我们没有可供转嫁污染产业的空间和回避社会问题的余地。因此，起源国外的循环经济理论只能部分适应中国发展循环经济的需要。
新制度经济学认为，制度提供的一系列规则由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制所构成。相应地，循环经济制度也可以划分为三个层次：一是正式法律法规和政策，包括资源环境保护等方面的法律、法规、条例、政策、计划、规划等；二是人们约定俗成共同遵守但不具有法律效力的非正式行为规则，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等；三是循环经济制度的实施机制。循环经济建设需要在上述三个层面上采取相应的对策。
首先，要构建循环经济的正式制度，主要包括法律法规和政策措施两方面。法律法规制度具有较强的约束力和较高的稳定性，因而是发展循环经济的最基本的保障。目前，我国已经具备了较为完善的资源环境保护和污染防治法律法规体系。因此，我们既要加紧研究制订专门的循环经济法律法规；同时也要结合循环经济发展的需要，对现有的法律法规进行必要的修改和完善，为循环经济的建设和实施提供完备的法律依据。从循环经济发展政策来说，关键要构建有利于循环经济发展的产业政策、区域政策、财政政策和产品价格政策。要利用经济杠杆对资源利用、清洁生产、废弃物排放等进行管理与协调，从经济激励和行为规范两方面入手，有效促进循环经济的发展。
其次，要对循环经济的非正式制度安排给予足够的重视。作为制度安排的构成要素之一，非正式制度安排与人的动机和行为有着密切联系，是影响市场秩序、制约经济发展的一种无形力量。环境制度的失败的思想根源在于狭隘的经济增长主义，因此，要实现由传统经济向循环经济模式的转变，第一必须树立科学的发展观，摒弃将人与自然相对立，以牺牲资源和环境为代价来换取经济增长的做法，将可持续发展思想作为经济和社会发展的指导思想。第二要改变“自然资源无价”的错误认识，树立自然资本的观念，将资源和环境视作与土地、劳动一样能够参与生产活动并创造价值的生产要素，利用价值规律和价格杠杆来纠正人们滥用资源、破坏环境的错误行为。第三要加强环境教育，提高人们的环境意识，鼓励公众自觉参与各种形式的循环经济活动，形成自觉保护环境、维护生态平衡的良好氛围。
再次，制度实施机制。循环经济是对传统经济模式的彻底变革，客观上要求形成经济系统与复合生态系统和谐共生的自运行机制，要求生态规律与经济规律的协调统一。因此，循环经济的建设与发展需要全体社会成员的共同努力，需要坚持“政府主导、企业推进、公众参与”的方针，从试点示范入手，从微观的企业层面、中观的区域层面和宏观的社会层面协调推进。具体而言，发展循环经济，需要政府制定相应的法律、法规、规划及政策，对各微观主体的环境行为进行有效的激励或约束；需要企业把资源循环利用和环境保护纳入其总体的创新、发展和经营战略，自觉在生产经营的各个环节上采取相应的技术和管理措施，使发展循环经济成为企业的自觉行动；对公众来讲，发展循环经济需要树立同环境相协调的价值观和消费观，自愿选择绿色的生活和消费方式，推动整个社会向循环经济方向转变。
（注：本文受广东省自然基金资助，基金编号：07001793。）
【参考文献】
[1] 鲍尔丁：宇宙飞船理论[J].工业生态学，1997.
[2] 康芒思：制度经济学[M].商务印书馆，1981.
[3] 诺思：制度、制度变迁与经济绩效[M].三联书店出版社，1994.
[4] 谭崇台：发展经济学的新发展[M].武汉大学出版社，1999.
关键词：事业单位 内控制度 存在问题 整个措施 必要性分析
由于我国目前还处于发展中国家，还需要事业单位作为支撑，随着全球经济一体化进程不断加快，市场竞争也来呀激烈，事业单位要想在激烈的市场竞争中占得一席之地，就必须重视内控制度的发展，我国事业单位通过多年的发展，发现内控制度对市场经济稳定发展有重要意义。建设完善的内控制度主要是为了提高会计信息的质量。从而保证事业单位资产的完整性和安全性。还能对事业单位的生产管理、销售管理、政策管理进行监督和控制。但是有我国内控制度的起步比较晚，很很多发达国家相比还存在不小的差距。我国事业单位在内控制度上还存在很多问题，严重制约着我国事业单位的发展，本文通过在事业单位多年的额工作经验就目前事业单位在内控制度建设中存在的问题进深入分析，并制定出一系列的整改措施，希望对事业建设完善的内控制度有一定的帮助，从而保证市场经济和使用单位健康稳定发展。
一、事业单位完善内控制度建设的必要性
（一）满足新经济时展的需求
（二）是促进事业单位顺利发展的重要保障
随着我国市场经济的发展，事业单位经过多次的体制改革，从原来国家政府拨款到现在凭借自身的经济利益维持事业单位的发展。使得事业单位对企业控制权利逐渐增大，现在很多事业单位不但拥有以前的各项职能，同时还增加了投资、租赁、证券等经济活动。随着事业单位的不断发展，对企业资金的使用也有了很大程度的改变，以及不只局限在日常项目的费用和企业的开资，同时向产品生产、原材料采购、整合资源的方向反向。随着事业单位经营项目的增多，对企业资金的使用效率越来越重视，通过建设完善的内控制度能很大程度上提高事业单位对资金的使用效率。但是在很多事业单位中，由于相关的会计体系不完善，会计人员综合素质不高，内在制度不完善，从此很多违法乱纪等腐败行为。通过不完全统计，事业单位每年因为内控制度不完善造成的经济损失高达上千万。所以，事业单位要想顺利发展，就必须完善内控制度建设。
（三）是保护财政资产的主要手段
建设完善的内控制度是事业单位保护财政资产的主要手段，体现在以下几个方面：首先事业单位资金的主要来源是国家和政府的财政拨款。怎么把这些资金发挥最大的经济效益在很多事业单位面临的主要工作，也是事业单位实现依法理财的主要条件。通过科学、合理、规范的内部控制制度能保证事业单位财务工作有序进行，保证事业单位财政收支规范化，会计部门财务管理的科学化，从而提高事业单位财政资金的使用效率，从而把贪污、受贿、控制在萌芽当中。通过建立完善的的制度在保证事业单位财政资产的同时为企业实现依法理财提供坚实的基础，从而促进事业单位财政工作顺利进行。
（四）是依法理财的关键所在
通过加强完善内控制度建设，是提高事业单位会计信息质量的关键，我国最新颁布的《中华人民共和国会计法》中明确规定出“各个单位应当适当的建立健全单位内部会计控制制度”。通过《会计法》的深化改革，在事业单位内部建立完善的内部控制制度，对促进市场经济发展和提高企业市场竞争力有重要意义。除此之外，国家还制定了一系列法律法规来维护事业单位内控制度的建设，保证内控制度建设的更加顺畅。
二、目前我国事业单位内控制度的现状
完善内控制度建设是所有国有企业生存发展的主要基础，在企业内部必须为内控制度的建设营造良好的氛围，严格执行管理的政策制度，保证内控制度能顺利进行。近年来我国事业单位迎来快速发展，很多经济指标每年都在增长。通过在事业单位多年的工作经验，以及相关文献的查找，总结出我国目前事业单位在内控制度中存在的现状主要体现在事业单位对建设完善内控制度不够重视，人为干预的因素比较多，特别是在内控制度建设方面处于发展初级阶段，需要成本管理制度以及其他其他管理部门共同协助，才能建设完善的内控制度，提高国企资源运营的质量，促进国企健康快速发展。
三、当前事业单位内控制度存在的主要问题
由于我国内控制度建设还处于发展阶段，难免会出现很多问题，如果这些问题没有得到及时解决，就会严重制约着事业单位长远的发展计划，事业单位管理上的缺陷主要表现为内控制度的建设还不够完善。通过在上海长航医院财务单位多年的工作经验，发现国目前在事业单位中存在的问题主要体现在以下几个方面：
（一）管理者对内控制度建设的意识比较薄弱
（二）内控制度不完善
目前很多事业单位内控制度的运行只是按照国家制定的《内部会计控制规范》在运行，虽然从原理和理念上来讲，符合了事业单位内控制度发展的需要，但是《内部会计控制规范》主要针对的是中小型企业，对事业单位的作用比较小。通过实际的调查走访，反向很多事业单位根本都没有形成统一的财务内控管理制度，哪怕极各别的事业制定了内控制度，也是在财务规章制度的基础上对事业单位进行内控制度管理。甚至是在分析相关财务管理过程中，大多数都是凭借原有的工作经验来完善内控制度管理，内控制度的控制范围仅仅局限在各项经济活动的开支上，很少关注产品生产成本和业务操作流程，内控制度建设层次较低。如果在遇到相关的问题，没有统一的参考指标进行处理和修改。除此之外，由于事业单位企业管理者对内控制度的意识比较浅薄，对内控制度建设不重视，导致事业单位内外一直没有建立起完善的内控制度，更加没有完善的内控制度理念，这些原因都是导致内控制度不完善的重要原因。
（三）内控制度执行力度不够
在很多事业单位中，那内控制度和内部监督进行混淆，认为内控制度就是内部监督，这是管理者要做的事情和我们没有关系。更有甚者把内控制度当作是事业单位中的普通的规章制度，对内控制度缺乏真确的认识和了解，使得很多内控制度的政策落实不到实处，从而造成内控制度不完善。通过不完全统计，很多事业单位的员工对内控制度的执行力度普遍不高，对内控制度的内容理解不全面。虽然很多事业单位都有完善内部控制制度，但是没有对内控制度制定科学、合理、有效的实施方案，使得内控制度形同虚设，起不到原有的作用。在事业到位中要想建立完善的内控制度，就必须保证内控制度的可行性，以及落实到方法，而不去仅仅制定出相关的控制制度。
（四）会计核算不规范
目前我国很多事业单位在会计核算过程总存在不同的问题，这些问题主要体现在以下几个方面：首先，事业单位对会计凭证的管理比较随意，大多数都是等事件发生后在进行反思和研究，而没有做到事先控制，对事业单位制定的发展战略有很大影响，没有对财务投资风险进行预先控制；然后，对投资付款的项目没有提供有效的付快凭据，财务付款的支票和印章统一管理，不能真正实现内控管理；其次，财务管理对会计凭证只是按照单纯的时间先后顺序进行装订和管理，而没有重视财务业务类型，把很多不同的业务全部混乱订装在一起，而没有分类放置，对以后的财务管理造成很大影响；从财务管理的记录的会计账簿来看，发现材料管理在记录账簿的的过程中，只重视分类账的管理，而忽视了备查账的管理，在账簿中只记录交易的金额，没有记录交易金额的原因。从财务报表的质量来看，往往只重视会计报表，而没有对财务使用情况进行分析，没有对会计报表附注进行编制。很多情况下考虑通过什么样的方式能达到财政管理部门制定的任务和要求，而没有根据相关的财务数据和资料去分析事业单位在财务管理过程中存在的问题，更加没有对这些问题进行思考，得出解决这些问题的方法的措施。在事业单位财务管理由于受到这些因素的影响，就会走出财务信息失真，从而导致事业单位很多工作不能顺利进行，就不能为事业单位提供有力的数据支持。严重制约着事业单位发展。
（五）人员综合素质不高
事业单位工作比较稳定，但是相对其他企业工资比较少，再加上事业单位晋升比较困难，人为干预的因素比较多，很难吸引到财政经济高校必要的优秀高才生，目前很多的会计师都临时学习的会计，而没有经过系统专业的会计培训，具有的会计专业知识相关的法律法规知识比较匮乏。在事业单位中建立完善的内控制度，很多员工由于能力有限，对内控制度没有全面的认识，把会计监督工作认为是企业正常的规章制度，严重制约着内控制度建设的效率。还有一些会计核算人员综合素质比较低，为了尽快的完成上级安排的财务任务，就采用错误的计算方式，来完成财务核算任务。总体来说，事业单位人员综合素质不高的问题如果不得到及时的解决，不但影响内控制度的建设，而且对企业财务核算的质量都有一定的影响。
（六）财务制度把关不严
由于最高领导“一支笔”，事业单位在财政管理制度上存在很多问题，比如说企业资金使用没有节制，资金花销没有明确的记录，很多管理者私自挪用资金，会计管理者在统计核算过程中，使得企业收入和支出对不上。使得财政资金不能实现最大化的利用，而且还会出现超支状况。由于在财务管理中没有确定一个确定的范围和标准，使得大量资金被私自挪用。在投资项目上没有进行仔细的调查，使得很多资金花费到很多不合理的项目上。造成大量的资金浪费，事业单位在财政管理上极其不合理，利用事业单位独有不需要核算成本这一特点，就放松了对企业具体资产的管理，在领用实物资产中没有办理有效的手续，再加上管理物资制度不健全，使得很多资金的去向无法核对，增加了会计核算的难度。对事业单位的发展运营有很大限制性。
四、完善内控制度建设的有效措施
（一）提高管理者内控制度意识
2000年7月出台的《会计法》中有明确规定，企业单位的负责人必须要对单位内控制度的合理性和科学性承担主要的责任。所以要在企业内部重视相关了领导的培训，保证每个领导都能认识到内部控制的重要性，从根本上提高领导者的内控意识。在这一过程中，企业的领导者和财务负责人员要共同交流和协商，共同努力保证内控制度在事业单位中顺利进行，最大程度上发挥财务部门的管理作用，为企业领导者决策提供重要的依据。
（二）建立健全的内部控制制度
完善内部控制应当符合以下几种原则：首先相互制衡的原则，也就是说要在企业内部相同的岗位要相互监督，相互督促从而实现共同进步，领导和下属之间要相互牵制，领导在分配任务过程中要保证秉着公平、公正、公开的原则，在安排工作中如果发现问题，下属可以之间提出，对于授权、记录保管等方面要相互控制，用最小的成本实现最大的经济效益。在事业单位中真正实现权责分明，相互制约；然后是责权统一原则。各个岗位要明确自己的责任和权利，对内控制度做的好的员工进行奖励，对做的不好的员工进行相应的处罚，最大程度上调动员工的积极性，把内控制度落实到每个员工上身；重要岗位建立定期轮岗制度（包括领导在内）；其次是不例外原则，在事业单位中要在保证每个员工都参加到内控制度的建设中，任何人都不能例外。把内控制度的公平性和整体性落实到实处。
（三）加强监督控制
在很多事业单位中存在一个普遍的现象就是缺乏有效的监督管理，使得内控制度发挥不出原有的作用，根据事业单位实际情况想建立专门的监督管理机制。保证内控制度能得到有效的落实。同时要加大培训力度，不但要提高相关人员业务素质和法律素质，还要提高服务意识，随着我国社会经济的发展，人们越来越重视服务业。一个好的服务态度不但能提高企业的信誉，而且还能很大程度上提高企业的市场竞争力。通过培训工作及时发现内控制度中存在的问题，通过科学、合理方式对存在的问题进行处理，以便建立更加完善的内控制度。加大事业单位的审计力度，对内控制度的执行情况进行专项审计，并严格执行奖惩措施。
（四）完善会计核算体系
建立完善的会计核算体系，对提高事业单位财务信息质量有重要意义。所以在事业单位内部要通过合理的方式完善会计核算体系，各部门之间要积极配合财务管理部门，对日常项目消费的财政资金做好记录。以此来提高会计核算的质量，才能保证内控制度发挥其应有的价值。充分利用先进的信息化手段不断提高会计核算的质量，并加强对事业单位的财务审计，包括对基建等重大项目的专项审计。
（五）切实提高人员的综合素质
21世纪是人才竞争的世纪，事业单位要想提高综合市场竞争能力，就必须重视人才的培养，不但需要员工拥有较强的工作能力，还要具有良好的综合素质。因为是事业单位中无论是财务管理，还是物资管理，都需要人来参与。内控制度的建设也需要人来完成，领导要对下属进行关心爱护，建立人性化的管理模式。才能调动员工的积极性，和主动性。才能保证内控制度建立的更加完善。
（六）内控人员要加深对内控制度的理解
在事业单位中张贴内控制度的意义和好处，定期召开内控制度知识大会，在这一过程中领导者要做好带头作用，真正把内控制度意义和好处落实到每个内控人员的身上，不能对内控制度的了解仅仅停留在表面。同时要是事业单位内部为内控制度的顺利运行提供良好的环境，形成良好内控的文化，保证内控制度能发挥最大价值。
五、结束语
综上所述，随着我国社会经济的发展，在新市场环境下，事业单位建立一套完善的内控制度非常重要，通过内控制度不但能提高事业单位的管理水平，而且还够在激烈的市场竞争中占得一席之地，保证事业单位健康稳定的发展。
参考文献：
[1]李健。浅谈行政事业单位内控制度建设的必要性[J].现代商业，2013
[2]金晶。财务视角下行政事业单位内控制度建设的必要性分析[J].财经界（学术版），2014
[3]朱晶淼。浅析加强事业单位内控制度建设的必要性[J].商，2014
[4]张大宝。行政事业单位内控制度存在的问题及对策探析[J].时代金融，2015
[5]闫秋颖。建筑施工企业内控制度建设解析[J]. 中国总会计师，2016
l、总体要求。坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻党的十七大、省第十二次党代会、省委十二届三次全会精神，认真落实市第五次党代会提出的目标任务，扎实推进“创业创新、富民强市”，以人为本，富民优先，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，围绕“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”目标，突出发展主题，健全工作机制，着力解决影响民生的突出问题，不断丰富人民群众物质生活和精神文化生活，促进全市经济发展、社会和谐。
2、基本原则。一是以人为本，重在民生。坚持把改善和保障民生作为经济社会发展的目的，摆在各项工作的优先位置，切实保障人民政治、经济、文化、社会权益。二是突出重点，统筹兼顾。紧紧抓住人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，着重解决群众反映突出的民生问题，统筹协调好各方面群众的利益关系。三是尽力而为，量力而行。整合财力物力，分清轻重缓急，推动公共资源向以民生为重点的社会发展领域倾斜，实现改善民生的力度和经济社会发展水平相适应。四是科学发展，共建共享。坚持以经济建设为中心不动摇，充分调动社会各方面的积极性、主动性和创造性，推动经济社会切实转入科学发展轨道，努力实现又好又快发展，使经济发展成果更多体现到改善民生上，实现全体人民共建共享改革发展成果。
二、优先发展教育，促进教育和谐发展
3、加快教育名市建设。以“教育名市”为目标，优先发展教育事业，加快优化教育结构，深化教育改革，加大教育投入，推进素质教育，提高教育质量，逐步形成完善的现代国民教育体系、终身教育体系和优质教育体系。到2010年，初步建立起和谐协调、均衡优质、满足需要、促进发展的现代教育体系，提高教育服务经济社会的能力。
4、实现义务教育均衡优质发展。高标准、高质量普及九年义务教育，深化学校管理体制改革，积极推广柯城区“一校两区”做法和经验，开展城区学校与农村学校对口挂钩、结对帮扶活动，推进城乡教育共同体建设，促进优质教育资源在城乡、地区和校际之间的均衡配置。全部免除城乡义务教育阶段学生课本费，继续组织实施好农村基础教育资助扩面、爱心营养餐工程。重视进城务工人员子女教育和留守儿童教育，努力实现教育公平。
5、进一步提高高中段教育质量。积极发挥优质高中的示范辐射作用，推进普通高中新课程实验，加大学生综合素质能力的培养，不断提高高中段教育质量。扩大高中尤其是优质高中学校的招生规模，满足人民群众对优质高中教育的需求。
6、提升高等教育内涵和特色。立足区域经济发展，加强高等教育学科和专业建设，提高人才培养水平和科研创新能力。到2010年，争取完成浙工大浙西分校升本任务；*职业技术学院结构优化，质量提高，专业结构和学科体系实现与我市产业结构全面对接；*电大成为我市远程教育中心。逐步形成以*学院为龙头，*职业技术学院、广播电视大学为两翼，高等自学考试、远程函授教育为补充的高等教育体系。
7、大力发展职业教育和成人教育。认真实施职业教育“六项行动计划”和*职业教育“六大计划”，促进职业教育与基础教育的科学协调发展，打造四省边际职业技能培训中心。建立以政府为主导的职业教育助学制度，将资助面扩大到所有全日制职校在校学生。创新职业教育的办学思路和机制，优化专业设置，强化实践环节教育，加快应用型、技能型人才培养。积极扶持和规范民办职校发展，提高教育教学质量。大力发展成人教育、社区教育和现代远程教育，构建终身教育体系和学习型社会。
8、加强学前教育和特殊教育。重视学前教育教师队伍和教科研工作，进一步加大投入，完善设施，努力提高学前教育保教质量。完善幼儿教育管理体制，积极探索鼓励省示范幼儿园扩大优质资源，走集团化办学之路。大力提高农村适龄儿童接受学前教育的比例，实现乡镇中心幼儿园建设的全覆盖。关注特殊教育，加强特殊教育学校和机构建设。充分发挥市聋哑学校在我市特殊教育中的引领作用，努力提升现有培智学校办学水平，提高“三残”少年儿童入学率、巩固率。
9、不断完善教育保障机制。加大教育投入力度，逐步提高公用经费保障水平。调整义务教育布局，优化教育资源配置，加大义务教育学校标准化改造力度，逐步化解历史负债。认真落实对高校、中职学校及中小学家庭困难学生的各项资助政策，不让学生因家庭经济困难而失学。多渠道解决进城务工人员子女入学问题，免除符合条件的进城务工人员子女义务教育借读费。加强教育收费的执法监督检查，有效杜绝乱收费现象。采取资金扶持、政策优惠等手段引导社会资金投资教育，积极鼓励和支持社会力量兴办民办教育。加强教师队伍特别是农村教师队伍建设，不断完善城镇中小学教师到乡村任教服务期制度，全面实施教师培训“领雁工程”，进一步完善和落实教师特别是农村教师的待遇政策。
三、积极扩大就业，着力发展和谐劳动关系
10、大力推进创业富民就业惠民。认真贯彻实施《就业促进法》，坚持靠发展改善民生、以创业带动就业，进一步优化创业环境，完善创业服务体系，强化创业技能培训，加快创业基地建设，建立健全政策扶持机制，进一步降低创业成本，使更多劳动者自主创业和自谋职业，努力使社会就业更加充分。
11、努力增加就业岗位。认真落实促进就业再就业各项扶持政策，千方百计开发就业岗位，不断扩大就业容量，优化就业结构，提高就业的稳定性。在2010年前，每年新增城镇就业人数2万人以上，农村劳动力转移3万人以上，城镇登记失业率稳定控制在4％以内。
12、完善市场调节、政府推动、城乡统筹、自主择业的就业机制。强化政府促进就业职能，完善城乡统一的劳动就业政策，统筹城镇就业和农村劳动力转移就业，加快*市人力资源市场建设，逐步完善市场导向就业机制和城乡劳动者平等就业制度。
13、加强就业和创业培训。健全面向全体劳动者的职业技能培训制度，鼓励支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职培训、再就业培训和创业培训。深入实施“万名农民素质工程”，重点抓好被征地农民的转移就业技能培训和新成长劳动力的技能培训工作，认真做好失业人员的创业、再就业培训，提高劳动者的就业能力和创业能力。依托企业，扎实开展以在岗职工为主体的技术蓝领培训和高技能人才培训，到2010年，全市每年完成再就业培训5000人，培训后再就业率60%以上。
14、加大困难群体就业援助力度。进一步完善就业援助机制，重点解决好零就业家庭、双失业职工、“4050”人员、失地农民等困难群体就业问题，形成“出现一户、帮助一户、解决一户”的动态管理、动态援助的长效机制，确保零就业家庭1个月内至少有1人就业，确保城市规划区内符合条件的被征地农民与城镇失业人员同等享受就业扶持政策。积极开发一定数量的公益性就业岗位，优先安置援助对象就业。减免本市生源大学毕业生和外地贫困家庭大学毕业生在本市接受就业指导服务的各项费用，对特困家庭、低保家庭大学毕业生实行重点推荐、优先安置。全市每年帮助城镇失业人员实现再就业力争达到7000人以上，到2010年，农村低保家庭中劳动年龄段内有劳动能力和就业愿望的人员基本实现稳定就业。
15、进一步完善就业服务体系。坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，培育和完善开放统一、竞争有序的人力资源市场，努力创造公平就业环境。加快实现*市就业服务信息系统四级联网，形成覆盖城乡的就业服务信息网络，加强对下岗失业人员再就业、城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移就业以及高校毕业生、退役军人就业的指导和服务。
16、加强高校毕业生就业指导工作。把高校毕业生就业纳入就业工作总体部署，进一步拓宽高校毕业生就业渠道，广泛开展技能培训和就业见习，提高高校毕业生实践能力和就业能力。深入实施“一村（社区）一大学生”计划，做好选聘大学生到村任职工作，鼓励高校毕业生到企业工作，完善面向基层就业的激励措施。大力推进创业教育，提高大学生创业能力，实施小额担保贷款、税费减免等优惠政策，鼓励高校毕业生自主创业，促进高校毕业生充分就业。
17、着力构建和谐劳动关系。深入开展创建和谐企业与工业园区活动，推动企业形成规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的劳动关系。认真贯彻落实《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》，努力提高劳动合同的签订率和履约率。建立健全劳动监察、劳动、劳动争议仲裁、劳动保障热线电话、劳动保障投诉中心“五位一体”联动执法维权办案机制，加大劳动保障执法维权力度，年内各类案件处结率达到96%以上。建全完善外出务工群体联合维权机制，维护外出务工人员合法权益。加强企业社会责任建设和诚信建设，进一步优化用工环境，发展和谐劳动关系。
四、拓展增收渠道，不断增加城乡居民收入
18、全面提高城乡居民收入水平。完善收入分配政策，通过技能培训、产业发展、项目带动、增加就业岗位、劳动力转移等各种途径，不断提高城乡居民收入，创造条件让更多群众拥有财产性收入，不断提高初次分配中劳动报酬比重、劳动者收入在全市生产总值中的比重和低收入群众在国民收入分配中的比重。
19、努力拓宽农民增收的渠道。全面落实各项支农惠农政策，加大传统农业改造力度，大力发展绿色特色高效生态农业，不断提高农业效益和农产品市场竞争力，充分挖掘农业增收潜力。顺应自驾游、休闲游发展趋势，大力发展以农家乐为主要形式的乡村休闲旅游业，推进来料加工和农村社区服务业发展，加快小城镇发展步伐和工业功能区建设，鼓励农民创业增收。加强农民创业增收能力建设，提高农民转移就业能力，实现农民持续增收。坚持和完善涉农税收价格和收费公示制、涉农负担案件责任追究制，确保农民负担继续减轻不反弹。力争“十一五”期间农民人均纯收入年均增长7%以上。
20、建立健全职工工资正常增长机制和支付保障机制。推进企业工资集体协商制度，完善工资指导线、劳动力市场工资指导价位和行业人工成本信息指导制度，加强劳动定额和工时等劳动标准管理，推动落实艰苦岗位津贴制度，使职工工资增长与企业效益增长相协调。完善最低工资制度，全面执行全省统一确定、动态提高的最低工资标准。杜绝发生新的欠薪，落实国家对进城务工人员的政策，切实维护城乡劳动者合法权益。
21、进一步理顺和规范收入分配关系。进一步规范整顿收入分配秩序，注重社会收入分配公平，通过扩大转移支付、强化税收调节、创造机会公平等措施，保护群众合法收入，调节过高收入，取缔非法收入，逐步扭转收入分配差距扩大趋势，防止两极分化，努力扩大中等收入者比重，保障社会弱势群体收入合理增长，促进全体社会成员共同富裕。
22、努力促进低收入群众增收致富。加强项目扶持和就业援助工作，加大财政转移支付力度，不断健全城镇低收入居民收入增长的长效机制。全面实施“低收入农户奔小康工程”，深入开展低收入农户生产经营帮扶、下山异地脱贫和转移就业服务，完善扶贫工作责任制，提高扶贫开发水平。全面实施“残疾人共享小康工程”，切实提高残疾人的生活水平。进一步加大社会参与力度，不断提高社会救助水平，切实帮助低收入农户增加收入。力争用5年时间，使80%人均年收入2500元以下的低收入农户的收入水平达到省定目标水平。
五、完善社会保障体系，保障人民群众生活
23、加快社会保障体系建设。按照人人享有基本社会保障的目标，着眼于建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系，以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，进一步完善各项社会保险制度，加快养老、医疗、失业、工伤、生育五大保险整体推进，形成以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以慈善事业、商业保险为补充，与经济社会发展相适应的管理体制和运行机制，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，做到人人享有基本生活保障。
24、建立健全覆盖城乡的养老保障体系。进一步扩大企业职工基本养老保险覆盖面，稳步做实基本养老保险个人账户，建立与经济发展水平相适应的基本养老金动态调整机制。稳妥推进事业单位基本养老保险制度改革，加快探索与企业职工基本养老保险制度相衔接的养老保险模式。积极鼓励有条件的企业建立企业年金制度，逐步形成基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险体系。到2010年，全市企业职工基本养老保险在职参保人数达到26万人以上。以历年被征地人员为重点，扎实推进被征地人员基本生活保障工作，不断完善被征地人员基本生活保障制度。
25、深化覆盖城乡的医疗保险制度改革。不断完善新型农村合作医疗保险、城镇职工基本医疗保险和居民基本医疗保险制度，巩固和扩大覆盖面，根据财力的增长和政策的调整，提高筹资水平、财政补助标准和待遇水平。提高企业退休人员和参加新型农村合作医疗农民的健康体检标准，对城镇居民基本医疗保险参加人员实行两年一次免费体检。到2010年，全市社会医疗保险人口覆盖率达到90％以上。
26、积极稳妥推进进城务工人员社会保障工作。积极探索适合进城务工人员特点的养老保险和医疗保险办法，并将稳定就业的进城务工人员纳入企业职工基本养老保险和医疗保险。实施进城务工人员“平安计划”，依法将所有与用人单位建立劳动关系的进城务工人员全部纳入工伤保险。研究制定进城务工人员社保关系跨地区转续的有效办法。
27、完善新型社会救助体系。逐步提高城乡居民最低生活保障标准，强化对重病、重残、一户多残、孤儿、孤老及单亲家庭等特困群体的救助。完善分层分类的社会救助制度，逐步提高农村“五保”与城镇“三无”对象集中供养以及教育、医疗与住房等救助水平，新建*市儿童福利院（儿童康复中心）、市流浪儿童救助保护中心、迁建市救助管理站“三合一”项目，加强流浪乞讨人员救助工作。积极实施帮老助残工程和万名残疾人康复工程，抓好老年福利中心、“老年之家”、康复示范点建设。深入开展爱心捐助、结对帮扶活动。充分发挥慈善组织作用，抓好爱心慈善超市建设。
28、大力发展社会福利事业。以发展老年福利为重点，建立居家养老服务体系，完善社区照顾功能，健全社会化服务机制。确保国办福利机构满足“五保三无”对象和困难老人供养所需，鼓励支持社会力量兴办养老服务机构。进一步加强法律、慈善、捐赠等救助帮扶，做好优抚安置工作，加快发展老龄事业、儿童福利事业、残疾人事业和慈善事业，推动社会福利事业逐步从救助型、补缺型向适度普惠型转变。
29、建立多层次住房保障体系。增加廉租房房源，推进经济适用房建设，努力使“低保”家庭住得上廉租房，低收入家庭住得起经济适用房，新就业人员租得起房。通过建立公积金制度，鼓励企业在外来务工人员密集区建造“民工公寓”等办法，探索解决常住我市并有稳定工作的外来务工人口的居住问题。进一步扩大城镇中低价位、中小套型普通商品住房供应，增加普通商品住房的有效供应，切实帮助中等收入家庭解决住房问题。实施农村困难群众住房救助工作，加大农村困难群众危旧房改造投入，提高农村住房保障水平，提高农房质量和防灾能力。到2010年，全市廉租住房扩面保障3700户，面积18万平方米；建设经济适用房24万平方米，解决3600户居住问题，切实解决低收入家庭住房困难。
六、健全公共卫生服务体系，提高居民医疗保健水平
30、加快建立基本医疗卫生制度。着眼于提高医疗卫生服务的公平性和可及性，加快建立覆盖城乡居民的公共卫生服务、医疗服务、医疗保障和药品供应保障体系、重大疾病防控体系，构建全民健身服务体系。到2010年，人人享有基本医疗卫生服务，全市人群主要健康指标明显提高。
31、加强公共卫生体系建设。建立健全覆盖城乡的突发公共卫生事件应急预警、疾病预防控制、医疗救治、妇幼保健、卫生监督执法、药品不良反应和公共卫生信息预警监测报告机制，强化政府主导、部门合作、社会参与，基本建成一个适合市情、覆盖城乡、功能齐全、反应灵敏、运转协调、持续发展的公共卫生体系。
32、加强医疗卫生服务体系建设。统筹城乡医疗卫生资源配置，巩固完善县乡村三级医疗服务网络，加快农村医疗机构建设，进一步加大乡镇卫生院房屋改造、设备配置和人才培养力度。加快城市社区卫生服务机构建设，建立起大医院和社区卫生机构双向转诊、高中级卫生技术人员定期到基层服务制度，合理分流病人，努力实现“小病在社区、大病住医院、康复回社区”的目标。到2010年底，全市城市社区卫生服务人口覆盖率达90%以上。
33、建立医疗和药品供应保障体系。调整卫生支出结构，重点保证公共卫生需要。深化医药卫生体制改革，创新公立医院运行机制，提高工作效率和服务水平。严格药品监测制度，减少药品流通中间环节，努力降低药价。严肃查处医药购销领域商业贿赂行为。规范医疗服务收费，合理调控医疗费用。
34、大力实施“小康健身工程”。加快群众体育组织网络、多层次健身设施、特色体育项目、国民体质监测站（点）、社会体育骨干队伍信息咨询网络建设，建立完善全民健身服务体系。大力培育健身娱乐、体育休闲、竞赛表演、体育产品等结构合理的体育市场。依托社区、乡村公共体育设施、场地，组织开展全民健身、体育竞赛等群众性体育活动，增强城乡居民体质。积极推动学校、机关、企事业单位体育设施向社会开放，实现资源共享，全面推进群众性体育健身活动。
七、加强公共文化建设，丰富群众文化生活
35、加快建立城乡公共文化服务体系。完善城乡各级公共文化服务机构，不断增强群艺馆（文化馆）、图书馆、博物馆、纪念馆和艺术剧团、电影公司的服务功能，加快构建城乡文化设施、文化产品、文化队伍等较为完备的服务网络。大力实施“五免一减”（有戏看、有书看、有电影看、有电视看、有广播听和为低收入家庭免除相关费用）文化保障工程，进一步实施农家乐文化大篷车、民工文化俱乐部、农家书屋、农村数字电影、文化信息资源共享和广播电视村村通等文化民生工程，努力解决农村群众看戏难、看书难、看电影难、收听收看广播电视难等问题。
36、大力发展公益文化事业。创新文化建设的体制和机制，不断增强文化繁荣发展的活力。加大公益性文化建设投入，制定和完善优惠政策，鼓励社会力量捐助和兴办公益性文化事业。抓好基层文化建设，完善资金、设施、场地、机构、人员等文化要素，努力改善农村等基层地区公共文化落后条件，切实保障农民和城市低收入群体的基本文化权益。重视历史文化遗产和非物质文化遗产的发掘、抢救和保护工作。做好博物馆、纪念馆、爱国主义教育示范基地向社会免费开放工作。
37、加强优秀精神文化产品创作。大力繁荣和发展哲学社会科学、文学艺术、新闻出版、广播影视等文化事业。坚持“两面向”和“三贴近”原则，大力实施文艺精品战略，鼓励创作和提供群众喜闻乐见、健康向上、形式多样的文化产品和服务，不断满足人民群众多样性、多层次的精神文化需求。坚持从实际出发，强化地方特色，加强题材规划，优化资源配置，调动各方力量，增强优秀精神文化产品创作合力。重视创作队伍建设，广泛开展培训进修、专题研讨、组织采风、基地创作等多种形式的活动，不断提高文艺人才的思想和艺术素养。
38、加快城乡公共文化基础设施建设。科学规划、优化布局，通过合建、改建、新建等途径，大力建设市、县、乡、村各级面向基层群众、面向人民大众的公共文化基础设施。统筹图书馆、群艺馆等设施资源，建设*市文化艺术中心。以乡镇为依托，以村为重点，以农户为对象，重点推进农村文化阵地建设，开展东海明珠、金走廊、乡镇综合文化站、特色文化村、文化艺术之家、省级文化示范村和省级旅游特色村创建，大力发展县、乡、村文化设施和文化活动场所，到2010年基本实现“全市大多数行政村有一定规模的文化活动场所”的目标。
39、广泛开展群众性文化活动。以文化下乡、文化进社区、广场文化活动等为抓手，创新拓展公共文化活动的形式与内容，组织开展村落文化、社区文化、校园文化、军营文化、广场文化、楼道文化等丰富多彩文化活动，不断满足广大人民群众日益增长的精神文化需求。以元宵节庆、孔子文化节大型文艺晚会、彩色周末文化广场、农家乐文化大篷车下乡巡演、民工才艺大舞台等为龙头，带动城乡文化活动的广泛开展。加强农村优秀民族民间文化资源的系统发掘、整理、保护与传播，充分利用农闲、节日和集市，组织形式多样的活动，着力扶持发展农村特色文化，做好做精农村传统节庆文化、民间艺术节、社团文化、文体竞赛竞技等活动，丰富广大人民群众文化生活。
八、推进生态市建设，优化城乡居民生活环境
40、全面推进生态市建设。建立健全以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进的生态市建设工作机制，扎实推进生态市“六个一批”创建工作。到2010年，市区建成省级环保模范城市，2-3个县达到省级生态县标准，力争再通过五年努力，全市基本达到生态市的要求。
41、有效改善城乡人居环境。加大生态文明建设力度，确保国家卫生城市等“五城联创”目标如期实现。拓展居民绿色休闲空间，创善城乡空气环境，加快启动浙赣铁路移位地段改造建设，实施府东街南段、中立交及南湖广场改造工程，实施南街拓宽改造工程、双港开发区污水接入工程、西区城市供水主干管三期工程，积极推进旧小区的综合整治，为市民创造良好的居住环境。着力发展大公交，推进城乡公交一体化建设，切实解决居民出行难问题。加快城市基础设施建设向农村延伸，完善农村道路、环卫、供电、供水等基础设施，大力开展村容村貌整治，改善农民生活环境。
42、努力提高环境综合承载能力。坚持以改善环境质量为根本，以推进城乡环境综合整治、实施“811”新三年行动和落实污染减排为重点，加强环境监管，深化污染整治，强化源头预防，不断优化城乡人居环境。强化工业污染防治，加快淘汰小造纸、小化工等落后生产能力。全面落实减排项目工程措施，大力发展循环经济，有效削减和控制污染物排放。加强生态环境保护与修复，建立一批生态功能保护区和自然保护区，实行重点保护。继续推进户用沼气池、大中型沼气工程建设，开展病死畜禽无害化处理沼气工程建设。到2010年，基本解决全市流域性、区域性、行业性的突出环境问题。
43、切实保障区域环境安全。进一步加强饮用水源保护，全面完成集中式饮用水源保护区、备用饮用水源保护区的合格、规范创建工作，确保城乡饮用水安全。加强土壤污染防治，加强农产品生产基地环境监测，确保农产品产地环境安全。进一步加强辐射安全监管，确保闲置和废弃放射源送贮率达到100%，基本建成辐射环境安全信息系统。加强危险废弃物污染防治。提升环境安全监管能力，完善生态环境、饮用水源、辐射环境、应急监测和自动监测网络建设。加强环境应急装备和设施建设，完善环境应急预案体系。
44、完善环境保护政策制度。加快环境政策和管理制度的创新，建立和完善体现环境有价的政策制度。发挥财政资金引导作用，鼓励社会资金参与环保基础设施建设，形成环保投入新机制。进一步完善生态补偿机制，研究制定生态补偿的量化依据和可操作性政策。健全绿色信贷、企业信用等级评价等政策制度，强化对企业环境违法行为的经济约束和监督。严格环境准入制度，全面实施生态环境功能区规划。加大环境信息的公开力度，畅通公众参与环保的各种渠道。进一步完善环保举报受理查处制度，维护群众合法环境权益。
九、维护社会和谐稳定，创建全省最安全城市
45、健全社会管理体系。深化“平安*”建设，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理体系，推进以基本服务均等化为核心的社区公共服务体系建设，加强对社会组织和“虚拟社会”的管理，改善对流动人口的管理和服务。切实加强社会工作人才队伍建设，提高专业化社会服务水平。推进依法治市，依法建立社会公平保障体系，切实维护人民群众政治经济文化权利。到2010年，社会管理体系更加健全，社会治安状况更加良好，城乡居民安居乐业的局面更加巩固，努力建设全省最安全城市。
46、及时化解人民内部矛盾。深化推广民情沟通日活动经验，完善党政领导干部联系群众制度和下访、约访、巡访、联合接访等制度，畅通联系群众渠道，及时为群众排忧解难。落实重大事项稳定风险评估制度，避免因决策失误和工作不当损害群众利益、带来不稳定因素。完善矛盾纠纷排查调处长效机制，健全矛盾纠纷分级调处网络和滚动排查机制，及时分析可能出现的不稳定因素，把影响大局稳定的不安定因素解决在基层和初始阶段。妥善处置，完善预防处置工作机制，不断提高对重大的预警、控制和处置能力。
47、切实加强公共安全。强化安全生产监管，提高生产单位安全意识，加强安全设施建设和安全隐患综合整治，规划建设危化品经营市场、储存场所和危化品运输车辆停放、冲洗场地以及危化企业信息化监控系统和环保设施配套。加强自然灾害监测预警系统建设，加快构建灾害综合防御体系，提高防灾减灾能力。强化公共卫生保障，完善重大疾病防控体系，提高突发公共卫生事件应急处置能力。严格执行国家有关食品、药品安全检测规定，加强对农产品批发市场、食品生产加工企业、食品加工小作坊、餐馆、食堂以及药品生产、经营企业监管力度，确保食品药品安全。建立健全应急管理机制，不断健全应急预案体系，加快浙西防灾减灾中心工程建设，加强抗洪抢险、森林消防、危险化学品、矿山救护、城市公用事业、医疗救护等专业应急救援队伍建设，提高应急救援保障能力。
48、加强社会治安综合治理。深化严打整治斗争，严厉打击各类严重刑事犯罪，切实解决社会治安热点难点问题。依法严厉打击各类严重经济犯罪，维护市场经济秩序。严防严打境内外敌对势力、“”等组织的捣乱破坏活动，坚决制止非法宗教活动，确保政治安全。完善社会治安防控体系，最大限度地防范和减少可防性案件的发生。加强流动人口服务管理工作。进一步加强青少年法制宣传教育和思想道德教育，落实刑释解教人员安置帮教措施，做好对流浪儿童、服刑在教人员的未成年子女、农村留守儿童等人员的教育、管理和服务、救助工作，减少诱发滋生违法犯罪的社会消极因素。扎实抓好基层综治工作网络规范化建设，全面推进综治工作站（室）向村居、社区、学校、企业延伸，提高基层政法、综治组织的整体战斗力。
十、加强党的领导，保证改善民生的各项举措落到实处
49、加强组织领导。各级各部门要进一步统一思想，把改善民生问题放在更加突出的位置，健全完善民生工作领导体制，建立主要领导负总责，分管领导直接抓，部门分工负责，上下联动、齐抓共管的工作推进机制，定期研究民生工作，着力解决涉及民生的重点、难点和热点问题。坚持把民生工作纳入经济社会发展考核指标体系，科学考核、严格督查，并将考核结果与领导政绩、部门业绩挂钩，要充分发挥人大法律监督和政协民主监督作用，进一步加强行政监察，以及社会监督、群众监督和舆论监督，督促各级各部门努力为群众多办实事、办好事。
50、强化民生投入保障机制。围绕推进基本公共服务均等化，进一步完善公共财政体制，建立民生投入与财政增长相适应的投入机制。积极优化和调整财政支出结构，扩大民生领域覆盖范围，在扩大财政资金供给总量的基础上，确保新增财力的三分之二以上用于解决民生问题。加大对社会保障、劳动就业、生态环境、公共安全等涉及民生公共服务领域的投入，确保义务教育、公共卫生、农村公益事业等支出的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度。进一步落实国家和省市有关金融、税收等优惠政策，优先安排民生项目的用地指标，引导社会资金和民间资本投向民生领域，参与发展民生事业。
关键词：电力企业；依法治理
一、新形势下电力企业依法治理的重要性
依法治理是法律法规在电力企业生产经营过程中的应用和延伸，对于电力企业的可持续发展至关重要。具体来说：通过完善的规章制度体系来规范各部门及员工的工作和行为，在夯实企业管理基础的同时，提高企业的劳动生产率、管理效率和员工工作效率，为“三集五大”改革提供坚强的制度支撑；实现非人化管理，减少和杜绝人情因素，避免制度因人而异；通过设定合法合规的绩效指标来化解企业内部矛盾，增进利益相关方的共赢和多赢关系，实现企业利益和员工利益的双重保障；电力企业改革中涉及大量固定资产管理、工程建设、投融资和劳动合同管理，其中涉及的法律问题多且复杂，只有依法治理才能有效防范法律和经营风险，避免因违法经营行为而造成不必要损害；使企业在法律保护下公平地开展市场竞争，确保电力行业不会因恶性竞争而导致发展停滞不前；使电力企业在诚信经营的同时，树立良好的企业形象，增强员工的归属感和客户的信任感，从而为自身的健康发展创造良好的外部环境。
二、新形势下电力企业依法治理的对策
1.强化电力企业的规章制度建设
规章制度是电力企业依法治理的重要基础，现在多数电力企业的规章制度不可谓不完善，但仍然普遍存在制度形同虚设及执行力低下等问题。笔者认为要从如下几个方面进行改善：一是规章制度制定前，通过充实的基础调研来全面掌握基层员工的需求，广泛征求各相关部门和单位的意见并构建畅通的沟通渠道，避免因规章制度的片面性而使制度在执行过程中遭遇抵制；二是充分发挥制度归口管理部门和专业部门的各自作用，通过它们的通力合作来推行规章制度的学习、宣贯、培训、考核及检查工作，提高制度执行的指导性和协调性；三是企业管理层要高度重视制度化建设工作，身体力行地推行规章制度的落实，维持规章制度的相对稳定性，必要时可以根据收集到的意见开展规章制度的修订工作；四是在条件许可的范围下，采用多元化方法来加强规章制度的宣传和营造规章制度的建设氛围（如在企业网站、地方媒体上强化规章制度的宣传工作）；五是要充分发挥制度归口管理部门和专业部门、审计监察部门的监督检查作用，合理评价规章制度的执行效果，对发现的不合规行为进行惩戒和纠正，确保员工养成自觉遵守规章制度的良好习惯。
2.深化依法治理的理念
在日常生产管理过程中，电力企业必须在全体员工心目中树立牢固的依法治理理念，确保企业自上而下地自觉落实法制工作，按照法定程序来开展相关的生产和管理工作（尤其是电力企业的高层管理人员，必须对自身行为进行严格规范和约束，通过依法完成本职工作来为其他基层员工树立良好榜样）；加强依法治理的内部宣传工作，通过多种场合（如企业内部员工会议）来向员工进行法律规范的宣传，让员工真正明白违法违规行为会给自身和企业造成何种不良影响，从而将依法治理转化为员工自觉的内在行为。
3.加强党风廉政建设和作风建设
笔者认为，电力企业要从如下方面来加强党风廉政建设和作风建设：落实集体决策会议上提标准，切实执行党代表和职工代表列席会议制度，严格遵守决策事项公告公示的要求，贯彻民主集中制原则；通过总经理办公会、党委中心组学习、领导班子民主生活会等多种形式，认真学习“三重一大”决策管理办法等有关文件和规定，突出抓好民主集中制教育；不断完善重大决策咨询机制，广泛征求意见，注重对决策事项进行廉洁风险和稳定风险评估；建立健全企业权力监控机制，推进权力运行公开透明，落实人员录用、人事任免、薪酬福利等重要事项的公开公示要求，加强对干部选拔任用提名、考察、决定等环节的监督，完善干部选拔任用监督机制和干部选拔任用责任追究制度；将职业道德教育融入廉洁文化建设中，加强全体员工的思想教育和岗位培训，提高廉洁从业意识。
4.其他
一是加大风险管控力度。落实“三防范”（防范经营风险、防范安全风险、防范舆情和稳定风险）、“四提升”（提升领导干部履职能力、提升员工队伍素质、提升管理水平、提升综合实力）工作要求，加强依法治企关键环节和重点领域管控，加大解决历史遗留问题力度，全面整改突出问题。二是建立依法治企长效机制。加大违规违纪惩戒力度，认真处理各类经济纠纷案件（电力企业生产经营过程中难免会遭遇经济纠纷，企业应尽量将经济纠纷消灭在萌芽阶段，通过调解和协商的和平方式来解决；如果必须打官司，可以根据实际情况来制定应对方案，绝对不能置之不理或推诿扯皮）；清理规范各项工作，堵塞管理漏洞，切实维护国家电网品牌，树立良好企业形象。三是加强与司法部门的沟通。电力企业管理层要重视与地方检察院、纪委、政法委及司法局等部门的沟通。一方面学习他们的普法经验，另一方面在这些专业人士的指导和监督下完善企业依法治理工作。
三、结语
市场经济首先是发展经济，走依法治理之路是电力企业改革发展的必然选择。电力企业生产经营的成败在很大程度上受依法治理的影响，依法治理的企业环境与漠视法制企业环境将给电力企业发展带来截然不同的影响。笔者从强化规章制度建设、深化依法治理的理念、加强党风廉政和作风建设、加大风险管控力度等多方面入手，就改革发展中电力企业如何依法治理，提出了自己的几点看法和建议。
参考文献
[1]李勤。简论电力企业的依法治企规范管理[J].经营管理者，2011（，21）：192.
[2]朱艳。加强电力企业法律工作促进企业持续健康发展[J].广西电业，2006（，2）：32-34.
[3]熊新华。供电企业依法治企与全面法律风险管理[J].能源技术经济，2011，23（2）：50-54.
关键词：惩防体系、内控体系、内部审计、PDCA循环理论
中图分类号：C29 文献标识码：A 文章编号：
一、石油企业惩防体系和内部控制融合的必要性
近些年来， 石油企业在不断向前发展的同时， 财务管理机制与经营管理体系也面临着新的挑战。贺国强书记到部分中央企业调研时提出“把惩防体系植于企业内部控制和风险管理制度之内、融入企业经营管理体系之中”，为国有企业惩防体系建设明确了探索和完善的方向。内控机制建设，通过排查廉政风险、完善岗责体系、合理配置权力、规范工作流程、健全管理制度，将反腐倡廉的要求融入到各项工作之中，落实到权力结构和运行机制各个环节，由被动监督向主动防控转变，由事后监督向超前预防转变，形成统一领导、各负其责、主动参与的反腐倡廉工作机制，从源头上预防和减少腐败。
二、惩防体系与内控体系相结合过程中的问题
1. 管理层对内控制度建设的重视不足。当前， 我国大部分石油企业领导者过于重视工作业绩、经济效益， 对内部控制的认识还十分薄弱， 忽视了内部控制的重要性， 缺乏应有的风险控制、防范意识， 认为建立内部控制纯粹是防止和纠正错误， 无法产生直接的经济效益， 未制订完善的、成文的内控制度，即便有也仅是停留于文字表面， 离制度的真正落实存有一定距离。
2. 石油企业文化建设的相对薄弱。石油企业有着优秀的企业文化， 但是内部控制的实施， 对企业的文化建设又提出了更高要求， 企业必须努力塑造更加优秀的企业文化， 才能推动内部控制的顺利实施。
3. 对于石油企业内控制度监督不力。单位（部门）内部出现弊端和腐败问题，很多是制度不健全不完善和管理上有漏洞造成的，其中在内部控制上也存在问题。企业对领导干部尤其是对“一把手”的监督往往是一个盲点。尽管各单位的重大决策、重要事项都是经过集体讨论决定的，但“一把手”的意见往往是“说一不二”的，而纪委书记一般是由党委副职或行政副职担任，对“一把手”的监督就显得苍白乏力。
三、加强石油企业内控制度建设的对策及建议
惩治与内控是有机统一的，惩治有力，能够增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力；内控有效，能够逐步规范流程，产生内部牵制，铲除滋生腐败的条件。通过监督发现案件线索，查处腐败分子，这是惩治作用；在问题没有暴发或没有恶化之前，及早发现并进行纠正，堵塞管理漏洞，将问题消灭在萌芽状态，是内控作用。两个体系要素中主要包括思想道德教育机制、法规制度约束机制、监督管理等多项机制。
3.1．建立相互联系和相互配套的制度体系
石油企业应充分认识惩防体系建设和内控体系对企业生产发展的重要性，通过两者的有效结合，将全员思想统一到维护企业利益，保障生产经营科学健康发展上来。对既有的制度进行重新整合，避免制度与制度之间的“重叠”。既要充实完善惩戒性、约束性规定，又要建立健全激励性、保障性规定；既要重视实体性制度建设，又要重视程序性制度建设，发挥整体效能。制度建设要增强刚性、增强可操作性，将一些原则性要求转化为可操作的具体规定，明确执行的主体、操作的程序和内涵、处罚和追究的依据等，使之形成一整套的监督措施和管理办法。同时，根据客观形势的发展变化，适时对法规制度进行修改、补充。
3.2．加强石油企业内控制度审计的必要性
企业内部控制是由多个目标组成，内审对本单位（部门）的情况最了解，知道哪些地方是关键部位和薄弱环节，最容易产生腐败问题，同时还能够直接听到群众的声音、群众的反映，掌握一些有价值的线索。内部审计[1]既可以在例行审计中抓住关键，突出重点，又可以围绕一些问题开展专项调查或进行专项审计，以弄清情况、掌握第一手资料。如果发现腐败问题，可以向有关机关移送案件线索，并积极配合查处。如果发现一般性问题，可以向领导和有关部门反映情况，对有关干部早打招呼，提醒注意，避免出现更大的问题。在此过程中，内部审计还可以对那些群众反映的热点经济问题作出解释和负责任的回答，对那些诬陷干部经济问题的不实之词作出澄清。
3.3．坚持分类施策，加强对人、权和案等的监督
石油企业应在不断完善惩治与预防腐败体系的同时，将党风廉政建设责任制和反腐倡廉工作要求纳入管理流程和制度规范中，突出对人、权、案等关键重要环节的控制，科学设定职责[2]。
3.3.1加强对“人”的教育
众所周知，“儿女情长”已成官员堕落导火索。如国家药监局原局长通过妻儿非法收受款物、郴州原市委书记李大伦同妻儿等受贿、浙江省原交通厅长赵詹奇伙同其子受贿等。很多时候，我们背后的“家人”，往往是加速我们腐败堕落的催化剂。家庭是一个人成功的基石，也是社会的基石。但家庭也有可能成为一个人走向毁灭的坟墓。“基石”不稳，“大厦”不牢。
3.3.2加强对“权”的监督
原中国石油天然气股份有限公司黑龙江销售分公司总经理王贤泸，面对诱惑，利用手中职权大肆收受贿赂甚至公开索贿，其家中的奢靡程度甚至令见多识广的检察官都“傻眼”。由此可见，领导干部从走上领导岗位的第一天起，就应该“防微杜渐”，有良好的心态，思想上一定要把持住自己。不同岗位尤其是权力风险较高的岗位、权力比较集中的重点对象，进行重点对照。
3.3.3加强对“案”的关注
很多官员的落马都是由于网友曝光的，比如抽1500元一条“周至尊”烟、庄河千人下跪上访事件等，都是通过网络的力量解决的。一方面我们庆幸网络给了我们一个举报的平台，另一方面我们又不禁要反思：为什么大家不通过相关部门解决这件事，而是通过网络曝光？我们在举报方面，一定要健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制；在依纪依法办案方面，强调完善举报人和证人保护制度，保障被调查人合法权益，依法追究诬告陷害行为。
3.4．强化考核评估，建立持续改进机制
运用PDCA循环理论，推进监督实践和管理流程再造的良性互动。在重大决策、资金运作、产权交易、财务管理、选人用人、营销采购、工程建设等关键部位和环节，注重发挥纪检监察部门效能监察、监事会监管稽察、审计部门内部审计的监督作用，把发现和揭露问题后如何从源头上堵塞管理漏洞、同步建立健全与现代企业制度配套的管理制度群、推进管理完善升级、深化内部机构改革和规范权力规范运作，作为重要内容加以关注并着力解决。
定期全方位廉政风险报告，通过差距分析、量化效果、评估反馈等方法对风险管理机制、风险点识别、风险评估规则、风险控制措施等方面进行客观评价，评估教育、制度、监督等反腐倡廉举措的实际效果，分析廉政风险指数高低的原因，并提出有针对性的改进措施和下阶段的工作重点。
4.结论
惩防腐败体系与内控体系相结合，其最终目的就是要“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全惩治和预防腐败体系”。
参考文献：
关键词：农业支持保护；深化改革；政府投入
如何对农业实行支持与保护，以巩固和强化农业基础地位、推进农业 现代 化进程、确保农民收入不断增长及粮食有效供给和安全等，是我国必须面对和解决的问题。因此，必须加快建立和完善农业支持与保护体系。
一、要加强对农业产业组织化水平提高的支持
推行农业产业化，可以在一定程度上把小规模农户纳入到一体化生产经营和 企业 化管理体系中来，使其以市场需求为导向，进行专业化、商品化、标准化生产经营，在单个农户既定外延规模基础上，从内涵意义上扩大生产经营规模，并可以突破小规模农户缺乏引入现代生产要素内在激励的局限，把现代生产要素引入农业，提高农业产业组织化、现代化水平。因此，推进农业产业化经营是提高农业组织化水平的有效途径，各级政府要加大投入力度，出台和完善税收、财政补贴、信贷等各种优惠政策，大力 发展 农业龙头企业、农民合作 经济 组织、建立和完善农产品生产基地、完善农产品市场体系等，促进农业产业化向纵深发展。
二、加强对农民组织化水平提高的支持
一是要加强政策扶持，多种形式发展农民合作经济组织。要突破集体经济框架，打破地域界限，尊重农民意愿和选择，发展各种专业合作社、股份合作社、专业技术协会等。各级政府必须通过实行低税或免税、提供低息贷款、在基础设施建设等方面给予补贴等，对农民合作经济组织发展给予扶持，还应在技术、信息、人才培养、合作经济组织之间的合作与联合等方面为其提供服务；二是要引导和扶持农民合作经济组织完善组织形式和管理制度。要以会员制合作社、股份合作社为主，确立明晰的产权关系，完善组织形式。同时，要完善民主管理、财务管理、利益分配等各项管理制度以及合作社内部治理结构；三是要促进有条件的农民合作经济组织进行联合，建立和完善合作经济组织体系。通过政策引导与扶持，促进一些内部组织与管理比较规范、功能比较完备、规模比较大的合作经济组织走进一步联合的道路，建立和完善组织体系。
三、继续实施主要农产品价格支持政策，同时要在降低农户生产经营成本上增加投入
应继续实行对主要农产品的托市收购政策，关键是要加强对收购单位的监管，保证其按时、按价收购农民的农产品，避免保护不到农民，反而保护了个体私营粮贩。同时要在降低农户生产经营成本上增加投入。一是增加农业基础设施投入。要不断增加大型水利设施建设、道路、通讯、电力、生态环境改善以及土地治理和中低产田改造等的投入，努力改善农业基础设施条件；二是增加对社会化服务组织发展的补贴，尤其是在继续实施大型农业机械购置补贴政策的基础上，不断调整和完善补贴政策，对于购置大型农业机械用于社会化服务的，要作为补贴重点并加大补贴力度，建立起多元化社会化服务组织体系；三是要进一步加大“四项补贴”的投入，提高补贴水平，扩大补贴范围，并不断调整和完善补贴政策；四是增加农业信息化建设投入。各级政府要不断增加投入，加快建立农业信息 网络 化体系，抓好网络延伸，使农业信息系统能够进村入户。
四、深化科技、 教育 体制改革，增加农业科技、教育投入
首先，要深化农业科技体制改革，增加农业科技投入。要彻底打破行政驱动型的科技体制，不断增强市场机制在资源配置和科技运行及成果推广中的作用。要建立与农业 现代 化要求相适应的农业科技创新机制，要使农业经营主体成为技术研究、推广的重要主体，鼓励各类龙头 企业 、农业大户、农户联合和合作经营组织、农民合作 经济 组织尤其是技术协会等进行农业技术开发、应用研究及推广活动，同时要大力 发展 农业科技推广服务企业以及中介组织，并充分发挥其在农业科技研究和推广中的作用。政府部门要加大科技投入，优化科技资源配置及农业技术结构，在一些高新技术及实用技术研究上组织力量协同攻关，同时要建立健全农业技术推广机制，大力推广农业实用技术。
其次，要深化 农村 教育体制改革，增加农村教育投入。要切实增加各级财政对农村义务教育的投入，确保“两减免、一补贴”资金足额、及时到位。要不断加大农村校舍危房改造及教学条件改善、教师培训等资金投入，尽快形成农村教师工资保障机制，有条件的地区可以统筹考虑城乡教师工资和待遇；要不断增加农村职业教育的投入，不断提高农民培训投入，改进补贴方式。要 科学 确定各级财政投入比例并确保资金足额、及时到位。同时要引导和鼓励社会资本投资职业教育，努力形成财政资金、信贷资金、社会资本多元化投资农村职业教育的格局。
五、增加农业标准化投入
要进一步完善农业标准化技术规范体系，健全管理、实施及检测、监测机构，配备相关仪器设备，尤为重要的是要不断加大投入，要大力增加包括农业标准化指标体系制定、宣传、推广体系、监测体系、标准化农产品生产基地建设等的投入，以确保农业标准化建设的顺利推进。
六、增加农业风险制度和保险事业投入
一是通过增加投入，尽快建立农业风险预警防范信息系统。要组织有关部门和专家对农业信息系统、专家决策支持系统、地理信息系统等技术问题的协作与攻关，建立多级农业信息网、农业信息资源数据库、农业信息监测与速报系统等，运用现代信息系统和技术进行农业风险预警与防范；二是要把农业保险列为政策性保险范畴，政府对农业保险公司的业务费用以及农民投保费用等给予适当补贴。同时，要积极鼓励、引导农民合作保险组织的发展，政府要投入资金给予扶持。
七、完善农产品进出口制度，大力实施农产品出口促进政策
首先，要改革农产品进出口宏观管理体制。打破农产品进出口管理、农产品生产管理、农产品国际与国内流通管理等相互割裂的体制，建立统一、高效的综合性管理体制，加强对各方面的宏观协调和管理，提高农产品进出口宏观调控能力，在WTO允许的框架内，合理制定有效的关税结构，积极采用一些可以使用的非关税措施，最大限度地减少国外农产品对国内农产品的冲击。
Copyright©2020 1级文库版权所有 渝ICP备2023011259号-2
联系邮箱:kefu@1jiwen.com
